h1

BAB-III-BANGSA, NEGARA, NEGARA-BANGSA

September 30, 2009

BAB I
BANGSA, NEGARA, NEGARA-BANGSA
Titik tolak dan fokus Pendidikan Kewarganegaraan atau Civics bukanlah negara atau masyarakat sebagai kesatuan makro, melainkan individu-individu warga negara sebagai kesatuan mikro. Hal yang dibahas di dalamnya adalah “kedudukan dan peranan manusia sebagai warga negara dalam menjalankan hak dan kewajibannya sesuai dan sepanjang batas-batas ketentuan konstitusi negara. Di sini ”manusia” dipandang sebagai makhluk individual sekaligus sosial. Hal-hal menyangkut individu warga negara yang dibahas di sini berkisar: hak dan kewajibannya, aspirasi dan cita-citanya, potensi yang dimilikinya dan kesempatan yang terbuka baginya untuk mengembangkan diri, usaha dan kegiatannya, perannya dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, sesuai, sepanjang, dan sejauh diberikan oleh konstitusi negara.
Salah satu hal mendasar seputar ‘individu’ itu ialah bahwa ia selalu berada di dalam proses personisasi (penyempurnaan diri menjadi “pribadi” yang utuh) sepanjang hidup; dan proses ini sukses hanya kalau individu terarah dan terbuka kepada orang lain, mau hidup bersama orang lain, dalam berbagai ikatan sosial, mulai dari keluarga (family), masyarakat (society, community), bangsa (nation), dan negara (state). Di dalam masyarakat, bangsa dan negara inilah, individu mewujudkan dimensi politis kehidupannya, yang berlangsung di dalam ikatan sosial yang besar, yaitu bangsa dan Negara. Dalam bab pertama ini, kita akan membahas tentang bangsa dan Negara.
1. Bangsa
Ada banyak pengertian tentang ’bangsa’. Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) mendefi-nisikan bangsa sebagai kelompok masyarakat yang bersamaan asal keturunan, adat, bahasa, dan sejarahnya, serta berpemerintahan sendiri. Senada dengan KBBI, bagi Jalobsen dan Lipman, “bangsa” adalah suatu kesatuan budaya (cultural unity) dan suatu kesatuan politik (political unity). Demikian pula Hans Kohn, bangsa adalah sekumpulan manusia yang meru-pakan satu-kesatuan karena memiliki persamaan kebudayaan, seperti bahasa, adat-istiadat, agama dsbnya; sedangkan bagi Otto Bauer, “bangsa” adalah kelompok manusia yang mempunyai kesamaan karakter; karakter itu tumbuh karena adanya kesamaan nasib.
2. Negara
Di antara semua bentuk masyarakat yang ada, negara pada dasarnya adalah sebuah masyarakat tetap dengan kekuasaan tertinggi. Atas semua bentuk masyarakat, negara memiliki keunggulan, karena ia berkewajiban memperhatikan dan menjamin terciptanya kesejahteraan umum bagi seluruh masyarakat. Namun, manakala semua kelompok masya-rakat lainnya dalam arti tertentu tunduk pada negara, itu tidak berarti bahwa negara adalah penguasa atas semua kuasa duniawi lainnya.

2.1 Pengertian tentang Negara
Sebagaimana tentang bangsa, demikian juga tentang negara, terdapat banyak pengertian. Di bawah ini dikemukakan beberapa pengertian tentang negara:
• masyarakat politik yang independen atau berdaulat. Di sini, negara dibedakan dari banyak bentuk masyarakat yang lebih kecil, yang tergantung pada perlindungan dan bantuan negara. Sebagai masyarakat politik, negara dibedakan misalnya dari masyarakat agama yang independen (misalnya Gereja).
• suatu masyarakat yang dibatasi secara geografis, dengan satu otoritas tertinggi untuk menciptakan kebaikan atau kesejahteraan umum bagi seluruh rakyat.
• masyarakat terbesar yang berdasarkan sifat sosial manusia.
• organisasi yang di dalamnya ada rakyat, wilayah yang permanen, dan pemerintah yang berdaulat, baik ke dalam maupun ke luar.
• kesatuan sosial (masyarakat) yang diatur secara konstitusional untuk mewujudkan kepentingan bersama.
• masyarakat sempurna (societas perfecta). Disebut demikian karena negara memiliki semua sarana yang penting bagi pemenuhan kebutuhan-kebutuhan dan pencapaian tujuan-tujuannya; itulah sebabnya negara pada hakikatnya independen terhadap masya-rakat lainnya. Sifat “sempurna” ini tentu saja bukan dalam arti moral, tetapi lebih dalam arti eksistensial, yakni suatu masyarakat yang independen terhadap masyarakat lainnya dan secara prinsipiil mampu mencukupkan dirinya sendiri. Karena independensi dan kekuasaannya, negara cenderung lebih unggul daripada bentuk masyarakat lainnya.
• masyarakat atau wilayah yang merupakan satu kesatuan politis.
• lembaga pusat yang menjamin kesatuan politis (yaitu: wilayah negara), yang menata dan dengan demikian menguasai wilayah itu (pengertian negara menurut Etika Politik).
Dari semua pengertian di atas, tampak empat ciri umum sebagai unsur konstitutif dari negara: (a) kemajemukan rakyat yang biasanya memiliki bersama suatu kebudayaan umum atau sekurang-kurangnya kepentingan-kepentingan umum yang sama; (b) wilayah khusus yang didiami oleh rakyat ini; (c) suatu otoritas publik dengan kuasa pengambilan keputusan yang mempunyai keunggulan atas semua masyarakat lainnya di dalam wilayah tersebut; (d) suatu tata aturan hukum positif dan konstitusi demi tercapainya kesejahteraan umum bersama, yang juga menentukan dan melegalisasi kuasa/otoritas politis.
2.2 Pengertian Negara yang Khas Indonesia
Untuk memahami “pengertian negara” yang khas Indonesia, baiklah ditelusuri sejarah ber-negara di Eropa. Penelusuran ini penting dan perlu agar kita memperoleh suatu pengertian yang selaras dengan cara pandang bangsa Indonesia tentang hakikat negara.
Pada hakikatnya, bernegara mensyaratkan suatu wilayah kekuasaan yang tetap. Semenjak bangsa-bangsa Eropa menjadi bangsa yang “menetap” di suatu daerah, tidak lagi berpindah-pindah atau nomaden, maka “bernegara” berarti memiliki atau menguasai sebidang tanah atau wilayah tertentu. Penguasaan atas tanah atau wilayah tertentu itu menumbuhkan “kewe-nangan kenegaraan” (teori patrimonial) di mana struktur sosial yang dihasilkan disebut feodalisme atau landlordisme. Di sini negara disebut tanah (Land). Makna ini terlihat pada nama negara-negara Eropa modern sekarang ini seperti England, Holland atau Nederland, Deutchland, Poland(ia), Ireland (Irlandia), dsb. Lalu, karena “tanah” atau “wilayah” itu menghasilkan kemakmuran atau kekayaan (Reichrijkdom), maka negara kemudian diartikan dengan Rijk (Belanda) atau Reich (Jerman), artinya kekayaan sekelompok manusia (dinasti), misalnya: Frankrijk, Oostenrijk, dsb.
Kondisi pra-liberal ini berakhir dengan lahirnya teori liberalisme yang dipelopori oleh filsuf John Locke, Thomas Hobbes, Jean Jacque Rousseau. Teori Liberalisme membawa pengertian baru tentang negara. Negara tidak lagi dipandang sebagai tanah ataupun kekayaan (Land atau Reich) melainkan sebagai suatu status hukum (state – staat ––> yang ada kaitannya dengan istilah Latin statua artinya patung): suatu masyarakat hukum (legal society) sebagai hasil dari suatu perjanjian bermasyarakat (social contract). Jadi, negara adalah hasil perjan-jian bermasyarakat (Vertrag – verdrag) dari individu-individu yang bebas, sehingga hak-hak orang seorang (hak asasi) lebih tinggi kedudukannya dari negara, yang merupakan hasil bentukan individu-individu bebas tersebut. Inilah paham individualisme tentang Negara menurut Rousseau Cs, di mana individu lebih diutamakan daripada masyarakat. Cara pandang individualistik Rousseau berbeda dengan paham integralistik Jerman, di mana masyarakat lebih diutamakan daripada individu (Du bist nicht, Deine Volk ist alles — engkau tak punya arti, rakyatmulah segala-galanya).
Bangsa Indonesia tidak memilih dan menganut cara pandang individualistik Rousseau. Itulah yang dikatakan Prof. Soepomo di dalam rapat BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia). Dalam sejarah kenegaraan di Eropa, cara pandang individualistik ini ditentang oleh kelompok kaum sosialis–komunis, yang dipelopori oleh Karl Marx, Frederich Engels, Lenin, yang pandangannya didasarkan pada teori kelas sosial, yaitu bahwa negara adalah alat dari mereka yang ekonominya kuat untuk menindas mereka yang ekono-minya lemah. Cara pandang tentang negara seperti ini juga bukan cara pandang bangsa Indonesia, dan karena itu tidak dipilih dan tidak pula dianut.
Prof. Soepomo mengemukakan cara pandang ketiga tentang Negara, yang ia sebut cara pandang integralistik (Negara Integralistik) yang melihat negara sebagai suatu kesatuan organis, sebagaimana dikemukakan oleh filsuf seperti: Hegel, Adam Muller dan Spinoza. Cara pandang integralistik ini berbeda dari cara pandang individualistik Rousseau cs, dan kolektivisme a la Rusia. Muhammad Hatta tidak sepenuhnya menerima cara pandang integralistik Jerman ini, karena cara pandang itu dapat melahirkan Negara Kekuasaan, sekalipun ada kemiripan dengan cara pandang Indonesia tentang satunya makro kosmos dan mikro kosmos. Hatta sebaliknya mengusulkan agar paham negara integralistik Soepomo dilengkapi dengan kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan menyatakan pendapat. Usul Hatta diterima, sehingga terbentuklah Negara Integralistik Indonesia, yang berbeda dengan Negara integralistik menurut cara pandang Jerman. Paham Negara Integralistik Indone-sia mengutamakan kemakmuran masyarakat/rakyat, sambil tetap menghargai dan menjun-jung tinggi harkat dan martabat manusia pribadi.
Cara pandang Indonesia tentang negara tidak sekadar melihat negara secara organis. Bagi bangsa Indonesia, negara –– sebagaimana disepakati kemudian dan dirumuskan di dalam Alinea Ketiga Pembukaan UUD ’45 –– adalah “suatu keadaan kehidupan berke-lompoknya bangsa Indonesia, yang atas berkat rahmat Allah yang Maha Kuasa dan didorongkan oleh keinginan luhur bangsa Indonesia untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas.” Rumusan semacam ini disebut sebagai suatu kesepakatan satu tujuan atau Gesamtakte dan bukan sebagai suatu perjanjian atau Vertrag.
Dengan cara pandang integralistik Indonesia, maka menurut Prof. Soepomo, negara bukan “makhluk” (raksasa) yang berdiri sendiri di samping individu-individu yang bebas sebagai-mana terdapat di dalam cara pandang individualistik yang dualistis sifatnya. Di dalam cara pandang integralistik a la Indonesia tidak terkandung makna kepentingan sendiri (kepen-tingan pemerintah) terlepas dari atau bahkan bertentangan dengan kepentingan orang-seorang (rakyatnya). Di dalam negara, semua pihak mempunyai fungsi masing-masing dalam suatu kesatuan yang utuh, yang oleh Prof. Soepomo disebutkan sebagai suatu totalitas.
Demikianlah cara pandang Indonesia tentang negara atau hakikat negara. Cara pandang Indonesia ini sebenarnya tidak saja terbatas di dalam bernegara. Bangsa Indonesia berang-gapan bahwa kehidupan berkelompok dapat terwujud dalam bentuk bernegara, berbangsa, dan bermasyarakat, sehingga juga di dalam kehidupan berkelompok lainnya itu, kita memiliki pula cara pandang integralistik. Hal ini akan dijelmakan dalam tatanan kehidupan yang membentuk masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila sebagai suatu perangkat tata nilai.
Dengan demikian sekalipun semenjak Rousseau, analisis bernegara berkisar pada masalah hukum, yaitu pembentukan hukum (legislatif), pelaksanaan/penerapan hukum (eksekutif) maupun penegakan hukum (judikatif), namun di Indonesia, analisis tersebut harus tetap didasarkan pada cara pandang integralistik a la Indonesia sebagaimana disa-rankan Hatta.
2.3 Terjadinya negara menurut paham bangsa Indonesia
Secara teoretis, suatu negara dianggap berdiri apabila telah terpenuhi tiga unsur dasar negara, yaitu (a) pemerintahan yang berdaulat, (b) bangsa/rakyat, dan (c) wilayah kekua-saan. Namun dalam praktek pada zaman modern ini, teori universal ini tidak selalu dianut, karena adanya banyak bangsa yang menuntut wilayah yang sama, demikian pula halnya banyak pemerintahan yang menuntut bangsa yang sama. Maka kemudian lahirlah unsur lain dari terjadinya suatu negara, yaitu (d) pengakuan dari bangsa lain. Pengakuan ini memer-lukan suatu mekanisme yang memungkinkan pengakuan itu, yakni proklamasi kemer-dekaan suatu bangsa.
Perkembangan pemikiran seperti ini mempengaruhi pula perdebatan di dalam Panitia Per-siapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), baik di dalam membahas wilayah negara mau-pun di dalam merumuskan Pembukaan UUD 1945 yang sebenarnya direncanakan sebagai Naskah Proklamasi. Oleh karena itu, merupakan suatu kenyataan pula, bahwa tidak satu pun warga negara Indonesia menyangkali kenyataan bahwa Negara Republik Indonesia terbentuk atau berdiri pada waktu Proklamasi 17 Agustus 1945, sekalipun ada pihak-pihak tertentu, terutama negara-negara lain, punya anggapan berbeda dengan dalih teori yang universal.
Jadi, sekalipun pemerintahan belum terbentuk, bahkan hukum dasarnya pun belum disahkan, namun bangsa Indonesia beranggapan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia sudah ada semenjak Proklamasi 17 Agustus 1945. Bahkan apabila kita menelaah rumusan Alinea Kedua Pembukaan UUD ’45, bangsa Indonesia beranggapan bahwa terjadinya negara merupakan suatu proses atau rangkaian tahap-tahap yang berkesinambungan. Secara ringkas, tahap-tahap itu dapat dirinci sbb: (a) perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia; (b) proklamasi sebagai pintu gerbang kemerdekaan dan (c) keadaan bernegara yang nilai-nilai dasarnya ialah merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Tampak jelas betapa rincinya bangsa Indonesia menerjemahkan perkembangan teori tentang terjadinya negara.
Beberapa hal atau unsur yang patut diperhatikan di sini adalah: Pertama, terjadinya negara merupakan suatu proses, yang berawal dari tahap perjuangan kemerdekaan dan memuncak pada proklamasi kemerdekaan. Bahkan tahap perjuangan kemerdekaan mem-punyai peran yang khusus dalam pembentukan ide-ide dasar yang dicita-citakan (ideologi). Kedua, momen “proklamasi” merupakan suatu tahapan yang “mengantarkan bangsa Indonesia” sampai ke pintu gerbang kemerdekaan; jadi, tidak berarti bahwa dengan proklamasi telah “selesai”lah proses kita bernegara. Ketiga, keadaan bernegara yang kita cita-citakan bukanlah sekadar adanya pemerintahan, wilayah dan bangsa/rakyat, melainkan harus kita isi dengan pemba-ngunan bangsa menuju keadaan merdeka, berdaulat, bersatu, adil dan makmur. Keempat, terjadinya negara adalah kehendak seluruh bangsa, dan bukan sekadar keinginan golongan yang kaya dan yang pandai (borjuis) atau golongan yang ekonominya lemah untuk menentang golongan yang ekonominya kuat, seperti terdapat di dalam teori kelas sosial a la Karl Marx, cs.. Kelima, unsur religiusitas dalam proses terjadinya negara menunjukkan kepercayaan bangsa Indonesia terhadap Tuhan Yang Maha Esa. Unsur kelima inilah yang kemudian diterjemahkan menjadi pokok pikiran keempat yang terkandung di dalam Pem-bukaan UUD 1945, yaitu bahwa Indonesia bernegara berdasarkan pada Ketuhanan Yang Maha Esa yang pelaksanaannya didasarkan pada kemanusiaan yang adil dan beradab.
Oleh karena itu, Undang-Undang Dasar harus mengandung isi yang mewajibkan peme-rintah dan lain-lain penyelenggara negara untuk memelihara budi pekerti yang luhur dan memegang teguh cita-cita moral rakyat yang luhur. Demikianlah terjadinya negara menurut bangsa Indonesia dan dampak yang diharapkan di dalam bernegara.
2.4 Pembenaran adanya Negara Republik Indonesia
Secara teoretis dikatakan bahwa karena negara memiliki pelbagai kewenangan khusus yang tidak dimiliki oleh warganya, misalnya, kewenangan menghukum seseorang (bilamana perlu secara keras), kewenangan mencetak uang, dsbnya, maka adanya (hukum) pembe-naran (kewenangan) negara tersebut sangat diperlukan. Kita mengenal pelbagai teori klasik bagi pembenaran adanya negara tersebut. Misalnya, teori kekuasaan yang didasarkan pada kekuatan fisik, kekuatan perekonomian dsbnya, teori keagamaan/ketuhanan yang didasar-kan pada kekuasaan Tuhan, teori yuridis yang didasarkan pada konstruksi-konstruksi hukum (patrimonial, kontrak sosial, dsbnya).
Pada zaman modern ini, adanya negara lazimnya dibenarkan oleh anggapan-anggapan atau pandangan kemanusiaan. Demikian pula halnya menurut bangsa Indonesia. Sebagaimana dirumuskan dalam Alinea Pertama Pembukaan UUD ’45, maka perlunya ada Negara Republik Indonesia ialah karena kemerdekaan adalah hak segala bangsa sehingga pen-jajahan yang bertentangan dengan perikemanusiaan dan perikeadilan harus kita hapuskan.
Apabila “dalil” ini kita analisis secara teoretis, maka hidup berkelompok, baik berma-syarakat, berbangsa, maupun bernegara, seharusnya tidak mencerminkan eksploitasi sesama manusia (penjajahan), melainkan harus berperikemanusiaan dan berperikeadilan. Inilah teori pembenaran yang paling mendasar dari bangsa Indonesia tentang bernegara. Hal kedua yang perlu dianalisis ialah bahwa kemerdekaan adalah hak segala bangsa, tetapi mengapa pene-rapannya menimbulkan pelbagai ragam bernegara yang kerap saling bertentangan. Penyebab utamanya adalah perbedaan konsep tentang negara yang dilandasi pemikiran ideologis, sehingga perlulah kita memahami filosofi ketatanegaraan tentang makna kebebasan atau kemerdekaan suatu bangsa dalam kaitannya dengan ideologi bangsa bersangkutan.
Apabila kita telusuri sejarah kenegaraan di dunia ini, maka salah satu konsep klasik tentang kebebasan ialah konsep yang beranggapan bahwa mereka yang bebas ialah mereka yang memiliki tanah atau wilayah, dan bahkan yang memiliki kewenangan penguasaan kenega-raan atas orang lain yang berdiam di wilayah yang dimilikinya itu. Konsep kebebasan feodalistik atau landlordism semacam ini sekalipun sudah dianggap kuno, namun sering kali masih menggejala pada zaman modern ini.
Pada tahap selanjutnya, tumbuh anggapan bahwa yang memiliki kebebasan ialah mereka yang “memonopoli” komunikasi dengan Tuhan, tumbuhlah dominasi kaum agamawan; kaum agamawan-lah yang memiliki kebebasan.
Dominasi kaum feodal dan agamawan ini mendesakkan kelompok orang-orang yang pandai dan kaya (menschen von Besitz und Bildung), yang kita kenal dengan sebutan golongan borjuis. Golongan borjuis liberal ini mempunyai falsafah kebebasan bahwa setiap manusia dilahirkan bebas dan sama (man are born free and equal). Falsafah kebebasan semacam ini mendominasi pemikiran di Eropa dan di dunia liberal pada umumnya, bahkan juga dalam hal-hal tertentu di Indonesia. Bahwa hal ini tidak sesuai dengan cara pandang integralistik Indonesia sudah diuraikan di atas.
Dengan dalil ini, kaum liberal menuntut kebebasan bersaing, sehingga yang kuatlah yang menang (survived of the fittest). Bahwa yang survive adalah yang kaya dan yang pandai jelas tidak menguntungkan bangsa Indonesia yang karena penjajahan mengalami kemiskinan dan kebodohan. Inilah yang menjadi landasan kebebasan dari segi ketatanegaraan Indonesia, yaitu bebas dari kemiskinan dan kebodohan, sehingga menjadi tujuan bernegara antara lain ialah memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
Dengan demikian, jelaslah betapa pentingnya pemahaman falsafah ketatanegaraan tentang kebebasan dalam rangka memahami pembenaran adanya negara.
3. Negara Bangsa
Kamus Inggris-Indonesia karangan John M. Echols dan Hassan Shadily mengartikan ungkapan “negara-bangsa” (nation-state) sebagai ‘negara berbangsa tunggal’. Selaras penjelasan perihal ‘bangsa’ di atas, maka “negara-bangsa” dapat dipahami sebagai ‘negara yang terdiri dari dan/atau terbentuk dari satu atau banyak suku-bangsa yang mendiami suatu kawasan atas dasar kesepakatan bersama karena kesamaan nasib sejarah’.
Dari dua pengertian “negara-bangsa” di atas, tepatlah kalau Indonesia disebut “negara-bangsa” (nation-state), oleh sebab terbentuknya Indonesia sebagai ‘satu bangsa tunggal’ berlandaskan kesamaan nasib dan kesamaan visi perjuangan melawan penjajah; jadi, kurang-lebih merupakan suatu “rekayasa konstruktif” yang dibangun dan diperjuangkan eksistensi-nya oleh suku-suku bangsa yang terjajah untuk meraih suatu cita-cita bersama, yaitu kemerdekaan. Nasionalisme “Sumpah Pemuda” 28 Oktober 1928: “satu bangsa – bangsa Indonesia, satu tanah air – tanah air Indonesia, satu bahasa – bahasa Indonesia” dan semboyan ‘Bhineka Tunggal Ika’ – berbeda-beda tetapi tetap satu juga, menjadi bukti sejarah dan dasar konstitusional bagi kebenaran definisi pertama, yaitu ‘negara berbangsa tunggal’. Sementara kebenaran definisi kedua ditemukan dalam fakta pluralisme serta kesamaan nasib dan kesamaan visi perjuangan dalam melawan penjajah.
3.1 Indonesia sebagai Negara-Bangsa (Nation-State) dan Negara-Kepulauan (Archi-pelago-State)
Satu hal pasti untuk Indonesia dalam konteks pembicaraan mengenai “bangsa dan negara” ialah bahwa nama atau kata “Indonesia” memiliki sekaligus dua arti, yaitu sebagai suatu bangsa dan/atau negara sekaligus sebagai suatu wilayah. Dua arti ini erat bersatu, tak dapat dipisah-pisahkan.
Sebagai suatu bangsa dan/atau negara, Indonesia sangat pluralistik . Ciri pluralistik itu tampak dalam keanekaan suku-bangsa, etnis dan ras yang membentuk negeri ini dengan kekhasannya masing-masing dalam hal: budaya, adat-istiadat, kebiasaan, bahasa daerah (+ ada 200 bahasa daerah dan dialek), agama dan kepercayaan (Islam Sunni, Kristen Protestan, Katolik, Hindu-Buddha, Kong Hu Cu dan Aliran Kepercayaan).
Sebagai suatu wilayah, Indonesia terbentuk dari ribuan pulau besar-kecil, yang tersebar di seantero wilayah Nusantara dari Sabang sampai Merauke, dan dikenal sebagai negara-kepulauan yang paling luas di dunia: terdiri dari 13.600 – 17.508 pulau besar-kecil, mem-bentang dari Timur hingga ke Barat sepanjang sekitar 5000 km mulai dari daratan Asia sampai Kepulauan Pasifik, dengan luas wilayah darat-laut sekitar 1,9 juta km2 dan dihuni oleh sekitar 228,5 juta jiwa (data 2001; jumlah ini tentu terus bertambah dari tahun ke tahun). Di dalam wilayah yang luas inilah, hiduplah suku-suku bangsa yang secara bersama membentuk Negara Indonesia itu.
Kondisi geografis dari negeri kepulauan ini berbeda-beda satu dari yang lain. Ada pulau yang subur dan ramah alamnya serta kaya akan sumber daya alamnya; ada juga pulau yang kering dan tidak subur, serta miskin akan sumber daya alamnya. Hal ini mempunyai pengaruh yang besar pula terhadap karakter kejiwaan para penduduknya: watak orang Indonesia Timur berbeda dengan watak orang Jawa, misalnya. Perbedaan watak itu bukan saja karena budaya dan adat-istiadatnya, melainkan juga karena pengaruh alam lingkungan.
Namun semua suku itu memiliki suatu kesamaan nasib, yaitu pernah mengalami sejarah penjajahan oleh bangsa lain, yaitu pertama oleh Portugis (1511-1641), digantikan oleh Belanda selama 450 tahun terhitung sejak VOC, dan akhirnya (mudah-mudahan!) Jepang selama 3,5 tahun. Pada suatu titik sejarah, semua suku itu lama-kelamaan mulai menyadari diri sebagai bangsa yang dijajah; demi harga diri dan martabat kemanusiaannya, mereka mulai bangkit dan bergerak melawan bangsa penjajah untuk membebaskan diri dari beleng-gu penjajahan itu; pada mulanya secara ‘kedaerahan’, tetapi kemudian secara bersama-sama berjuang meraih “kemerdekaan” dalam suatu kurun waktu yang sangat lama. Akhirnya di bawah kepemimpinan nasionalistik Soekarno, yang berhasil mempersatukan semua suku-bangsa yang tersebar di seluruh wilayah Nusantara dalam satu visi perjuangan yang sama, cita-cita kemerdekaan sebagai satu negara yang merdeka dan berdaulat dapat terwujudkan. Kemerdekaan itu akhirnya diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945, tatkala Jepang, yang menduduki Indonesia dengan mengusir semua kekuatan Belanda, menyerah kalah kepada pasukan sekutu dalam Perang Dunia II. Itulah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), sebuah negara-bangsa (nation-state) yang besar. Jadi, oleh kesamaan nasib sebagai kelompok manusia (bangsa) yang dijajah dan oleh kesamaan visi perjuangan untuk berjuang secara bersama – tidak lagi sendiri-sendiri secara kedaerahan – membebaskan diri dari cengkeraman penjajah, semua suku-bangsa itu tampil dalam satu-kesatuan yang utuh. Kesatuan yang utuh ini melahirkan secara bertahap satu bangsa yang besar, yang sekarang kita sebut bangsa Indonesia. Apa yang disebut sebagai “persatuan Indonesia” adalah persatuan seluruh suku-bangsa, yang membentuk negara Indonesia dan yang mendiami wilayah Indonesia yang luas ini. “Persatuan” adalah suatu proses menuju kesatuan, suatu keadaan “satu”. Inilah yang terus didengungkan dan diupayakan ketercip-taannya. Sebab tanpa persatuan dan kesatuan, bahaya disintegrasi selalu mengintip dari balik pintu. Ibarat sebuah kapal yang sedang berlayar sambil membawa sekoci-sekoci, suku-suku bangsa yang mendiami pulau-pulau yang terbentang dari Sabang sampai Merauke itu adalah sekoci-sekoci, yang sewaktu-waktu siap menyelamatkan dirinya sendiri-sendiri (separatisme dan disintegrasi) apabila bahaya tenggelam menimpa kapal, yaitu Indonesia sebagai negara kesatuan.
Dalam konteks ini, patut kita ingat, bahwa suku-suku bangsa – tentu saja sekaligus ‘wilayahnya’ – yang bersepakat mendirikan dan/atau membentuk NKRI adalah suku-suku bangsa dan wilayah bekas jajahan Belanda. Itulah sebabnya: (a) Timor Timur yang ber-ada di bawah jajahan Portugis tidak termasuk di dalam cakupan NKRI sejak awal; bahwa pada thn. 1975, Timor Timur “menyatakan kesediaannya” berintegrasi dengan Indonesia tatkala Portugis mau mengakhiri kolonialismenya, itu suatu persoalan politik yang khusus dalam percaturan politik global; tetapi bahwa setelah 24 tahun berintegrasi dengan Indonesia (1975-1999), akhirnya Timor Timur terlepas lagi dari NKRI dan menjadi negara sendiri, setelah referendum thn. 1999 memenangkan kelompok pro-kemerdekaan, ini juga suatu kebijakan politik (yang tidak bijak!!) dari Presiden Habibie, yang sekaligus merupakan suatu bukti cukup signifikan bagi kita bahwa Indonesia tidak mampu “meng-indonesia-kan” Timor Timur, alias “gagal” menginternalisasikan nilai-nilai budaya Indonesia dalam batin masya-rakat Timor Timur. Bila ditanya “mengapa?”, salah satu alasan yang sangat fundamental, ialah Indonesia “salah menempatkan diri” di tengah masyarakat Timor Timur sebagai suatu bangsa yang secara psikologis memiliki karakter “keterjajahan” yang berbeda dengan karak-ter keterjajahan semua suku-bangsa yang sekarang membentuk NKRI, lantaran perbedaan karakter kedua penjajahnya, yaitu Portugis dan Belanda. (b) Rakyat Indonesia, di bawah Bung Karno, berjuang keras memasukkan Irian Barat ke dalam wilayah kekuasaan NKRI, karena penjajah Belanda belum mau angkat kaki dari Irian Barat, meskipun Indonesia sudah merdeka 17 tahun. Akhirnya, perjuangan itu berhasil juga, dengan masuknya Irian Barat ke dalam pangkuan NKRI pada tanggal 1 Januari 1962.
3.2 Implikasi
Ciri pluralistik dan berpulau-pulau dari Indonesia sebagai “negara-bangsa” tentu saja membawa serta implikasi-implikasi tertentu. Pada ciri “pluralisme” etnis, budaya, adat-istiadat, kebiasaan, bahasa dan agama, dll, sekurang-kurang ada dua implikasi yang ter-kandung di dalamnya: (a) pluralisme mengandung potensi persaingan dan perilaku diskri-minatif yang dapat berubah menjadi konflik atau kerusuhan bernuansa SARA. Terlepas dari masalah ketidakadilan sosial dan ketidakadilan struktural yang umumnya diklaim sebagai akar dari semua permasalahan sosial di suatu negara, negara-bangsa ini rentan persaingan dan perlakuan diskriminatif yang bisa mengarah kepada konflik yang bernuansa SARA, bila tidak ditangani dengan bijak. Jadi, pluralisme mengandung potensi konflik, dan potensi konflik itu seluas Indonesia. (b) pembinaan semangat nasionalisme, patriotisme, budaya toleransi dan dialog, demi terciptanya kerukunan dan persau-daraan antar semua anak bangsa, dan upaya-upaya preventif berupa penyadaran (conscientization) akan bahaya-bahaya konflik yang bersifat SARA, lewat berbagai lembaga pendidikan: formal, informal, dan nonformal, merupakan “PR abadi” bagi negara-bangsa ini, apabila hendak tetap dan terus menegakkan keutuhan wilayah NKRI. Di sini, semua pihak hendaknya disadarkan untuk melihat nilai-nilai positif yang ada di balik pluralisme, dan dididik untuk hidup dalam alam “pluralisme”, agar dapat menerimanya sebagai suatu kenyataan hidup, bahkan suatu karunia Allah. Dengan begitu, pluralisme tidak dipandang sebagai bahaya dan ancaman bagi bangsa, melainkan sebaliknya sebagai kekayaan dan kekuatan bangsa, yang harus dimanfaatkan dan dikelola dengan bijak bagi kemajuan bagi bangsa.
Ciri ‘negeri kepulauan’ juga membawa serta implikasi tertentu. Ada dua implikasi yang kiranya bisa dicatat di sini: (a) perlunya pemerataan pembangunan di semua wilayah negara, agar semua rakyat di seluruh wilayah kepulauan ini merasakan manfaat keberadaan Indonesia sebagai sebuah negara, yang tujuannya menciptakan kesejahteraan umum seluruh rakyat, dan agar tidak terjadi kesenjangan yang mencolok antarwilayah; (b) kekayaan sumber daya alam yang dimiliki oleh suatu wilayah negara harus dimanfaatkan sebesar-besarnya juga bagi kemakmuran rakyat di wilayah itu. Kasus “separatisme” Aceh dan Papua adalah contoh konkret bagi seriusnya implikasi kedua ini. Aceh dan Papua bergolak karena Jakarta tidak bersikap adil terhadap rakyat di kedua propinsi itu, khususnya dalam hal pembagian kekayaan sumber daya alam bagi kemakmuran sebesar-besarnya rakyat di kedua wilayah itu.
4. Nasionalisme dan Patriotisme
4.1 Pengertian
KBBI mendefinisikan nasionalisme sebagai (1) paham (ajaran) untuk mencintai bangsa dan negara sendiri. Kecintaan ini menciptakan karakter dan perilaku nasionalis; (2) kesadaran akan keanggotaan dalam suatu bangsa yang secara potensial atau aktual bersama-sama (berjuang untuk) mencapai, mempertahankan, dan mengabadikan identitas, integritas, kemak-muran, dan kekuatan bangsa itu. Kesadaran ini menumbuhkan semangat kebangsaan. Di dalam kedua pengertian di atas terkandung suatu perasaan dan semangat yang berkobar-kobar, baik secara pribadi maupun bersama-sama sebagai satu komunitas bangsa, untuk berjuang meraih cita-cita dan kepentingan bangsa, untuk memperlihatkan atau menonjolkan kekhasan identitas dan integritas bangsa yang berbeda dengan atau dari bangsa lain dalam banyak hal. Dengan demikian, paham “nasionalisme” atau “kebangsaan” menandaskan bahwa loyalitas tertinggi seseorang dalam kedudukan dan perannya sebagai warga negara hendaknya diarahkan terutama kepada pengabdian tanpa pamrih terhadap kepentingan umum seluruh bangsa. Seseorang disebut nasionalis bila dari dalam dirinya terpancar semangat kecintaan dan kebanggaan yang besar akan nusa dan bangsanya, yang mendorongnya untuk selalu menempatkan kepentingan bangsanya lebih tinggi dari kepentingan pribadi dan golongannya.
Dalam paham nasionalisme selalu terkandung dua unsur, yaitu unsur etnis beserta segala sesuatu yang dimilikinya seperti kebudayaan, bahasa, agama, peradaban, serta wilayah, dan unsur politik. Etnis karena nasionalisme pada dasarnya dikobarkan oleh sentimen etnik berhadapan dengan etnik atau bangsa lain, lebih-lebih kalau bangsa yang lain itu adalah “penjajah”. Bangsa “kita” berbeda dengan bangsa “mereka”. Sentimen etnik ini biasanya membangkitkan juga kesadaran akan martabat dan harga diri bangsa serta nilai-nilai budaya bangsa berhadapan dengan martabat dan harga diri serta nilai-nilai budaya bangsa lain. Hal ini bisa dilihat dalam nasionalisme Indonesia yang lahir, tumbuh dan berkembang karena tekanan penjajahan dan penindasan yang berlangsung sedemikian lama. Politis karena semangat kebangsaan dan kecintaan akan nusa dan bangsa, yang tampak dalam sikap dan perilaku, pikiran dan perbuatan, karya dan perjuangan para warga suatu bangsa dan negara, selalu diabdikan bagi kepentingan seluruh bangsa dan negara bersangkutan. Tak ada seorang pun pantas menyandang predikat “nasionalis”, bila sikap dan perilaku, pikiran dan per-buatan, karya dan perjuangannya, selalu terarahkan kepada pengejaran kepentingan individu atau kelompoknya (misalnya: perlakuan diskriminatif, menyebarkan ideologi yang berten-tangan dengan ideologi Pancasila, korupsi, dll.), apalagi demi kepentingan bangsa lain.
Oleh sebab itu, nasionalisme biasanya dipandang sebagai (a) ideologi perekat, penjaga dan pemelihara keutuhan bangsa dan negara, khususnya negara-bangsa (nation-state); dan (b) pembangkit semangat perjuangan untuk pantang mundur membangun dan memajukan bangsa dan negara. Di dalamnya, terkandung suatu rasa bangga akan bangsa dan negara sendiri, sebagaimana terungkap dalam ungkapan terkenal dari Presiden John Fitzgerald Kennedy: “right or wrong my country!”, atau terungkap dalam lirik Lagu Kebangsaan “Indonesia Raya”: “Indonesia, tanah airku, tanah tumpah darahku. Di sanalah aku berdiri, jadi pandu ibuku. Indonesia kebangsaanku, bangsa dan tanah airku. Marilah kita berseru: Indonesia merdeka!….dst.” Atau lirik lagu nasional kita lainnya, seperti: “Indonesia tanah air beta, pusaka abadi nan jaya. Indonesia sejak dulu kala, tetap dipuja-puja bangsa…dst”. Kerap kali lantaran kebanggaan ini sangat berlebih-lebihan, maka lalu berubah hampir-hampir sama dengan “memuja-muja” bangsa dan negara sebagai satu-satunya “the best among the others”, sebagaimana secara mencolok terungkap dalam semboyan nasio-nalisme Jerman Adolf Hitler: “Deutchland Über Alles”, yang menganggap Jerman sebagai satu-satunya ras super yang mengatasi bangsa-bangsa lainnya.
Nasionalisme sebagai semangat kecintaan dan kebanggaan yang besar akan nusa dan bangsa sendiri menumbuhkan satu paham atau semangat yang lain, yaitu patriotisme. KBBI mendefinisikan patriotisme sebagai (a) sikap seseorang yang bersedia mengorbankan segala-galanya (termasuk nyawanya sendiri – pahlawan: tambahan penulis) untuk kejayaan dan kemakmuran tanah airnya; (b) semangat cinta tanah air. Dan patriot berarti pencinta dan pembela tanah air, atau seseorang yang sedemikian mencintai tanah airnya, sehingga ia bersedia dan siap melakukan apa saja sejauh mampu untuk kepentingan tanah airnya, termasuk di dalamnya siap melakukan perlawanan fisik dan senjata, jika tanah airnya meng-alami gangguan, hambatan, ancaman dan serangan, baik dari dalam negeri maupun dari luar negeri. Revolusi sosial nasional dapat menjadi satu bukti bagi semangat patriotisme, seka-ligus saluran yang murni dari patriotisme di mana rakyat berjuang menyabung nyawa demi mempertahankan negerinya dan mengembalikan kepada keadaannya yang semula berhadapan dengan kekuatan-kekuatan, baik dalam negeri maupun luar negeri, yang merongrong dan hendak menghancurkan negerinya.
Di dalam nasionalisme dan patriotisme terkandung kecintaan dan kekaguman, keyakinan dan kesetiaan yang besar pada nilai-nilai budaya bangsa dan sejarah nasional bangsa. Oleh sebab itu, tak mengherankan apabila nasionalisme mempengaruhi sikap politik suatu bangsa dan turut mewarnai percaturan politik global.
4.2 Perkembangan Paham Nasionalisme dan Nasionalisme Indonesia
Paham nasionalisme atau kebangsaan memang merupakan fenomena zaman modern, namun sesungguhnya benih-benihnya sudah tertabur di sepanjang sejarah peradaban bangsa-bangsa sejagat sejak zaman purba. Bahkan secara historis sesungguhnya karakter nasionalisme itu telah bertumbuh dan berkembang dalam sejarah bangsa-bangsa tertentu; misalnya dapat kita lihat perkembangannya dalam bangsa seperti: Mesir, Ibrani/Israel, dan Yunani kuno. Ketiga-nya sejak zaman purba telah memiliki kesadaran yang begitu tinggi tentang identitas nasionalnya yang berbeda dengan bangsa-bangsa lain. Bangsa Ibrani/ Israel membatasi diri dalam pergaulan dengan bangsa-bangsa lain, yang dalam bahasa Ibrani, mereka sebut kaum “goyim”, dan bangsa Yunani membedakan diri dari bangsa-bangsa bukan Yunani, yang dalam bahasa Yunani mereka sebut kaum “barbaros”.
Dengan demikian, paham nasionalisme sesungguhnya tumbuh dan berkembang sebagai suatu konsekuensi logis dari suatu konsep diri bangsa serta struktur sosial yang ada dalam bangsa itu, lebih-lebih dalam kontak dengan bangsa lain, entah yang bersifat negatif maupun positif.
Dalam tubuh bangsa Indonesia, secara historis, benih paham nasionalisme atau kebangsaan itu telah tertabur dan bertumbuh, terutama sejak kejayaan Kerajaan Sriwijaya pada abad ke-7 sampai abad ke-12 dan Kerajaan Majapahit pada abad ke-13 sampai abad ke-16. Kedua kerajaan ini dalam arti tertentu telah menampilkan bangsa Indonesia sebagai bangsa yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur, kendatipun belum dalam arti seperti sekarang ini.
Benih ini mencapai suatu tahap perkembangan yang baru pada zaman kolonialisme dengan segala bentuk penindasannya. Berawal dari berbagai pergerakan yang berwawasan “parokial” seperti Boedi Oetomo (1908) yang berbasis subkultur Jawa, Sarekat Islam (1911), yaitu kaum entrepreneur Islam yang bersifat ekstrovert dan politis, Muhammadiyah (1912) dari subkultur Islam modernis yang bersifat introvert dan sosial, Indische Party (1912) dari sub-kultur campuran Indo Belanda, Indo Chinese, Indo Arab, dan Indonesia Asli yang mencer-minkan elemen politis nasionalisme non-rasial yang berslogan “tempat yang memberi nafkah yang menjadikan Indonesia sebagai tanah airnya”, Indische Sosiaal Democratische Vereni-ging (1913) yang mengejawantahkan nasionalisme politik radikal dan berorientasi Marxist, Trikoro Dharmo (1915) sebagai embrio Jong Java (1918) dan Indonesia Muda (1931) yang berbasis subkultur Jawa, Nahdatoel Oelama (1926) dari subkultur santri dan ulama; serta pergerakan-pergerakan lain dengan berbagai macam subkultur etnis, seperti Jong Ambon, Jong Sumatra, Jong Celebes dsbnya melahirkan pergerakan yang inklusif, yaitu pergerakan nasionalisme yang berjati diri “Indonesianess” dengan mengaktualisasikan tekad politiknya dalam Soempah Pemoeda, 28 Oktober 1928. Para mahasiswa Indonesia yang belajar di negeri Belanda mendeklarasikan Manifesto Politik di thn. 1925. Dari keanekaragaman subkultur di atas terkristalisasilah suatu core culture (budaya inti) yang kemudian menjadi basis eksistensi negara-bangsa (nation-state) Indonesia, yaitu nasional-isme. Jadi, pada tahapan penjajahan, semua suku-bangsa dan subkultur yang berada di bawah tekanan penjajahan Belanda, oleh kesadaran akan keterjajahannya, mulai bangkit dan menegaskan diri sebagai satu bangsa (tunggal), yaitu bangsa Indonesia. Itulah sebabnya, nasionalisme zaman penjajahan ini dapat disebut sebagai nasionalisme anti-kolonialisme dan imperialisme serta anti-diskriminasi. Ciri nasio-nalisme seperti ini terungkap jelas dalam Sumpah Pemuda:

Kami bangsa Indonesia mengaku berbangsa satu, bangsa Indonesia.
Kami bangsa Indonesia mengaku bertanah air satu, tanah air Indonesia.
Kami bangsa Indonesia mengaku berbahasa satu, bahasa Indonesia.
Rumusan Sumpah Pemuda ini menandai dan mengamanatkan suatu penegasan diri, yang mengisyaratkan dengan tandas 2 hal: pertama, bahwa nasionalisme Indonesia bersifat anti-kolonialisme dan imperialisme serta anti-diskriminasi: suatu reaksi penolakan yang keras terhadap setiap bentuk penjajahan bangsa yang satu atas bangsa lain, dan penolakan terhadap setiap bentuk penindasan terhadap kemanusiaan. Kedua, bahwa nasionalisme Indonesia bersifat integral-menyeluruh, meliputi: (a) integrasi etnis: merangkul semua dan seluruh suku-bangsa, etnis, ras, yang berada di bawah kuasa penjajahan Belanda, dengan segala kekayaan budaya, adat-istiadat, bahasa, agama dan kepercayaan, dalam satu-kesatuan yang utuh, yaitu bangsa Indonesia; (b) integrasi wilayah: mengklaim semua wilayah kepulauan yang berada di bawah kuasa penjajahan Belanda, yang tersebar di seluruh Nusantara sebagai wilayah keberadaan sekaligus milik Indonesia yang wajib dipertahankan; (c) integrasi kultural: diwujudkan dengan menerapkan satu bahasa nasional, yaitu bahasa Indonesia. Tentang hal ini patut kita syukuri bahwa sejak awal, bahkan jauh sebelum Indonesia merdeka, para pemuda bangsa ini telah menetapkan suatu bahasa nasional: bahasa Indonesia, sebagai sarana komunikasi yang berlaku di seluruh negeri ini. Bahasa nasional ini mempu-nyai andil yang sangat besar dalam menciptakan kesatuan dan persatuan bangsa; (d) integrasi sosial: mewujudkan suatu tatanan kehidupan bersama yang adil dan beradab dijiwai oleh semangat persaudaraan demi terciptanya kesejahteraan umum bagi seluruh bangsa. (e) integrasi politik: mewujudkan satu negara kesatuan yang melindungi seluruh rakyat dan seluruh tumpah darah Indonesia.
Nasionalisme Indonesia yang bernafaskan nilai-nilai budaya bangsa ini, pada tahapan sejarah Indonesia merdeka, semakin jelas identitasnya sebagai Nasionalisme Pancasila, suatu nasionalisme yang berdasarkan Pancasila sebagai Dasar Negara, Falsafah Negara, dan Pandangan Hidup Bangsa. Nasionalisme Pancasila menjunjung tinggi (a) nilai-nilai religius (Ketuhanan), yang di dalamnya terkandung nilai menjunjung tinggi kebebasan beragama dan saling menghormati dan menghargai antarumat beragama; (b) nilai kemanusiaan yang adil dan beradab yang di dalamnya terkandung penghargaan terhadap harkat dan martabat manusia sebagai makhluk ciptaan Tuhan yang Maha Esa; (c) nilai persatuan dan kesatuan bangsa, yang di dalamnya terkandung nilai cinta akan tanah air dan bangsa serta tekad untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas, merdeka, dan bersatu; (d) nilai demokrasi, yang menjunjung tinggi rakyat dan kedaulatannya; dan (e) nilai keadilan sosial, yang di dalamnya terkandung nilai solidaritas atau kesetiakawanan sosial demi terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur.
Dengan nasionalisme yang Pancasilais ini, rasa bangga dan cinta akan bangsa dan tanah air diwujudkan tanpa “memandang rendah” bangsa lain; sebaliknya ialah bangsa Indonesia selalu memandang diri sebagai salah satu di antara atau bagian integral dari keseluruhan bangsa dan negara sedunia, yang harus turut serta memelihara ketertiban dunia dan mencip-takan perdamaian dunia, atas dasar kemanusiaan yang adil dan beradab.
5. Fungsi dan Tugas Negara
Filsafat Politik membahas negara, terutama dalam arti kedua, yaitu sebagai lembaga pusat pemersatu masyarakat. Dalam memainkan fungsi dasar dan hakiki sebagai pemersatu masya-rakat, negara menetapkan aturan-aturan kelakuan yang mengikat seluruh warga negara. Aturan-aturan kelakuan itu diatur di dalam Konstitusi Negara dan berbagai Undang-Undang. Tujuannya ialah terciptanya suatu tata kehidupan kenegaraan yang selaras dengan tuntutan martabat manusia, dalam kerangka besar meraih tujuan negara, yaitu kebaikan dan kese-jahteraan umum.
Atas dasar paham “kebaikan” dan “kesejahteraan umum” (bonum commune) sebagai kese-luruhan syarat-syarat kehidupan sosial yang diperlukan masyarakat agar dapat hidup sejahtera, para ahli ilmu negara membagi tugas-tugas negara atas tiga kelompok: (l) melindungi seluruh penduduk dalam wilayah kekuasaannya terhadap (a) ancaman baik dari dalam maupun luar negeri, (b) terhadap ancaman penyakit dan/atau segala macam bentuk bahaya lainnya, termasuk bencana alam, bahaya lalu lintas, terorisme, narkoba, ideologi-ideologi berbahaya, dll.; (2) mendukung, atau langsung menyediakan pelbagai pelayanan kehidupan masyarakat dalam bidang sosial, ekonomi, dan kebudayaan, termasuk di sini pelayanan kesehatan, pendidikan, pembangunan jalan, dan pengadaan sarana lalu lintas lainnya, fasilitas pos dan telekomunikasi, radio dan televisi; pelbagai pelayanan sosial; menciptakan atau memberi bantuan bagi lembaga-lembaga kultural; dan, terutama di negara modern, pelbagai cara untuk mengembangkan kemampuan ekonomis bangsa, dengan tujuan agar semua anggota masyarakat minimal dapat hidup bebas dari kemiskinan dan ketergan-tungan ekonomis yang berlebihan. (3) menjadi wasit yang tidak memihak salah satu pihak dalam suatu konflik sosial, serta menyediakan suatu sistem peradilan/yudisial yang menjamin keadilan dasar dalam hubungan sosial masyarakat.
Untuk Indonesia, tiga tugas itu termaktub di dalam Mukadimah UUD ’45, dalam rumusan: “…untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksa-nakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial”. Berdasarkan rumusan itu, tugas negara dan khususnya pemerintah Indonesia antara lain adalah: (1) menciptakan suatu keadaan, dalam mana para warga negara dapat dengan bebas menjalankan kehidupan beragama sesuai keyakinan imannya masing-masing (UUD ’45 psl 29 ay. 2), mendapat pengajaran (psl 31 ay. 1 dan 2) dan dapat hidup layak sebagai manusia berbudaya (psl 27 ay. 2); (2) menjaga keamanan dan ketertiban di dalam masya-rakat, menegakkan keadilan dan menyelenggarakan urusan-urusan administratif dengan efektif dan efisien; (3) mengatur dan menyelenggarakan kehidupan ekonomi dengan berbagai aturan yang adil-bijaksana, memperkembangkan infrastruktur untuk memungkinkan tum-buhnya ekonomi yang melayani kebutuhan rakyat; (4) memelihara mereka yang ketinggalan dan terlantar (fakir miskin, yatim-piatu, Psl 34). (5) mengawasi dan mengoordinir pada tingkat tertinggi segala usaha kesejahteraan umum, tanpa terlalu mencampuri urusan detail dari daerah-daerah, golongan swasta, lembaga masyarakat, dan umat beragama.
Namun semua fungsi dan tugas negara ini dapat dikembalikan pada satu fungsi formal, yaitu: menetapkan, mempermaklumkan, menerapkan aturan-aturan kelakuan, dan menjamin keberlakuan aturan-aturan kelakuan itu bagi seluruh masyarakat, bilamana perlu secara memaksa.
Negara melaksanakan fungsi dan tugas-tugas di atas dengan menetapkan suatu tatanan hukum sebagai landasan bagi pengambilan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang konkret. Oleh karena itu, perumusan tujuan negara (yaitu merealisasikan suatu keadaan dalam masyara-kat: keadaan sejahtera, adil dan makmur) harus bertolak dari apa yang secara dasariah diharapkan dari hukum. Memang tatanan hukum membatasi kelakuan para warga masyara-kat, namun harus disadari bahwa hukum tidak diciptakan demi pembatasan itu sendiri, melainkan demi nilai-nilai yang mau direalisasikan melalui hukum itu. Realisasi nilai-nilai itulah yang diharapkan dari negara, karena realisasi nilai-nilai itu memungkinkan negara mencapai tujuannya, yaitu merealisasikan suatu keadaan dalam masyarakat, yang mencer-minkan kesejahteraan, keadilan dan kemakmuran. Tetapi untuk merumuskan keadaan mana yang harus direalisasikan oleh negara, nilai-nilai dasar yang termuat dalam paham hukum sendiri merupakan orientasi etis. Nilai-nilai dasar hukum itu adalah kesamaan, kebebasan, dan solidaritas.
Dengan kesamaan (equality) hendak dikatakan: setiap manusia sebagai manusia dan setiap warga negara sebagai warga negara diakui sama kedudukannya di dalam masyarakat di hadapan hukum (equality before the law). Atau bahwa segenap anggota masyarakat diper-lakukan menurut kriteria objektif yang berlaku sama bagi semua. Konsekuensi langsung dari nilai kesamaan itu adalah tuntutan agar tatanan masyarakat menjamin keadilan.
Nilai kebebasan (liberty) terletak dalam penolakan terhadap kesewenangan kekuasaan, pembatasan terhadap kesewenangan kekuasaan. Pembatasan terhadap hak kita untuk bertin-dak, yang merupakan hakikat hukum, justru menjamin kebebasan kita dari pembatasan-pembatasan yang sewenang-wenang, yang tidak dipertanggungjawabkan, yang tidak berda-sarkan pengakuan fundamental kita sendiri terhadap adanya tatanan sosial, jadi yang hanya berdasarkan kekuatan pihak yang berkuasa saja. Hukum justru menjamin kebebasan setiap orang dan kelompok orang untuk mengurus diri sendiri lepas dari paksaan pihak-pihak yang tidak berhak. Nilai kebebasan memuat pengakuan bahwa pembatasan kebebasan tidak boleh sewenang-wenang.
Solidaritas mengungkapkan pengandaian dasar bahwa: (a) kita mau bersatu, senasib sepe-nanggungan, dalam satu wadah masyarakat dan negara, (b) kita bersedia berkurban bagi bangsa dan negara, dan bahwa (c) kita merasa bertanggung jawab satu terhadap yang lain. Solidaritas itu pertama-tama adalah suatu kenyataan yang menimbulkan suatu kewajiban. Kenyataannya adalah bahwa manusia menurut kodratnya mesti hidup bermasyarakat, dan masyarakat ada demi anggota-anggotanya. Terdapat relasi timbal-balik antara kodrat manusia sebagai pribadi yang bermasyarakat dan kodrat masyarakat yang terdiri dari anggota-anggota yang berpribadi. Ada kesalingtergantungan (interdependency) antara masing-masing anggota dan masyarakat, dan sebaliknya antara masyarakat dan masing-masing anggotanya: taraf pendidikannya, rasa tanggung jawab sosialnya, ketekunan serta pandangan hidupnya, dsbnya. Kewajibannya adalah bahwa: justru karena kesaling-tergantungan itu, maka kita mempunyai tanggung jawab atas keadaan dan perkembangan masyarakat, artinya semua anggotanya. Dan sebaliknya, masyarakat bertanggung jawab terhadap semua anggotanya, terhadap semua lapisan masyarakat, maka tidak boleh mengabaikan sebagian sebagai sampah atau “racun”. Itulah tuntutan solidaritas manusiawi. Dalam meng-hadapi bahaya individualisme yang semakin menjadi-jadi di zaman modern ini, semangat solidaritas manusiawi harus terus disuarakan dan diwujudkan dalam kehidupan sehari-hari.
Dapat dikatakan bahwa tiga nilai ini merupakan tiga kewajiban moral dasar negara yang dapat dirumuskan dengan sederhana sebagai berikut: Negara harus menjamin tatanan masya-rakat yang sedemikian rupa hingga kesamaan, kebebasan, dan solidaritas – dalam arti yang telah dijelaskan – dapat terlaksana secara optimal.
Tetapi tiga prinsip dasar itu tentu saja hanya mempunyai arti berdasarkan satu prinsip lain lagi [sebagai: prinsip keempat] yaitu prinsip MANFAAT: negara itu ada justru demi kepen-tingan masyarakat. Eksistensi negara – seluruhnya – harus bermanfaat bagi masyarakat. Negara bukanlah tujuan pada dirinya sendiri, dan negara dibentuk tidak hanya agar negara ada. Apalagi tujuan negara bukanlah jaminan kehidupan dan pemerkayaan diri orang-orang yang mengurusnya, yaitu para pemimpin negara, negarawan. Tujuan negara berbeda dari misalnya tujuan sebuah kongsi perdagangan, yaitu menjamin kehidupan dan memperkaya pemilik dan para pengurusnya. Jadi, negara hanya mempunyai arti sejauh berguna bagi masyarakat. Negara wajib mengusahakan pemajuan kepentingan semua warga negara sebagai unsur-unsur nyata dasariah masyarakat. Raison d’etre atau alasan satu-satunya bagi eksistensi negara adalah kepentingan umum, bukan kepentingan para negarawan, para pengelola negara.
Prinsip manfaat ini sebenarnya sudah merupakan suatu keniscayaan, tetapi perlu sekali-sekali diungkap dengan tegas, antara lain karena, kalau prinsip manfaat ini dilalaikan, negara mero-sot menjadi lembaga jaminan nafkah hidup para negarawan belaka.
Dalam konteks ini patut disinggung bahwa bila suatu pemerintah tidak sungguh-sungguh berusaha dalam batas-batas kemampuannya mengusahakan kesejahteraan umum, maka pemerintah itu kehilangan legitimasi-nya, dan karena itu perlu segera diganti. Wewenang yang dipercayakan rakyat kepada pemerintah runtuh, jika para pejabat lebih mengutamakan kepentingan pribadi atau golongan daripada kesejahteraan bersama.
Empat prinsip ini, yaitu kesamaan, kebebasan, solidaritas, dan manfaat, bersifat material, karena menyangkut isi dari hasil-hasil yang harus terwujud melalui tindakan negara. Prinsip-prinsip ini merupakan orientasi normatif untuk menentukan tujuan negara. Kita dapat merumuskannya sebagai berikut: Negara wajib untuk memajukan kepentingan-kepentingan masyarakat seoptimal mungkin, berdasarkan solidaritas seluruh masyarakat, dengan menja-min kebebasan para anggota masyarakat dari campur tangan yang sewenang-wenang, dan atas prasyarat keadilan.
2.3 Prinsip Subsidiaritas
Dalam kerangka menjalankan tugas-tugasnya guna mengusahakan kesejahteraan umum rakyat berpedomankan empat prinsip material di atas, muncul pertanyaan: Bagai-mana negara harus menjalankan tugas-tugasnya itu? Apakah negara harus mengusahakan segala sesuatu yang diperlukan segenap warganya agar mereka dapat hidup dengan enak? Bukankah masing-masing orang, keluarga-keluarga, dan pelbagai kelompok dan persekutuan antar-anggota masyarakat juga harus mengusahakan kepentingan mereka sendiri? Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini membawa kita kepada prinsip “subsidiaritas”, suatu prin-sip pembagian tanggung jawab demi mengusahakan kepentingan masyarakat: manakah kewajiban anggota masyarakat, dan manakah kewajiban negara?
Oswald von NellBreuning menjelaskan prinsip ini sebagai berikut: “Yang dimaksud ialah: masyarakat bertujuan untuk membantu anggota-anggotanya, untuk menyediakan apa yang menguntungkan atau berguna bagi mereka. Maka masyarakat harus melakukan apa yang benar-benar dan secara nyata membantu, menguntungkan, yang bermanfaat bagi mereka, dan hanya itu; segala apa yang merugikan atau tidak baik bagi mereka tidak boleh dilaku-kannya. Di sini terlihat: prinsip subsidiaritas mempunyai dua sudut: satu yang membenar-kan, memerintahkan, menuntut, dan satu yang menyangkal, melarang, menolak. Dari segi yang membenarkan, prinsip subsidiaritas menuntut agar masyarakat menyediakan bantuan yang mendukung. Segi penolak hanyalah kebalikan … : masyarakat tidak boleh melakukan sesuatu yang merupakan kebalikan dari bantuan yang mendukung: masyarakat tidak boleh melakukan sesuatu yang tidak mendukung melainkan bahkan merugikan anggota-anggo-tanya.”
Prinsip ‘subsidiaritas’ melengkapi prinsip ‘solidaritas’ agar masyarakat jangan menjadi massa yang hanya berfungsi sebagai “onderdiil-onderdiil” saja dalam mesin negara. Prinsip ini mengajarkan bahwa tindakan-tindakan badan yang lebih tinggi kedudukannya harus memberikan bantuan dan merangsang kegiatan kelompok-kelompok kecil dan tidak boleh melemahkan inisiatif serta tanggung jawabnya. Jadi, apa saja yang dapat dikerjakan dengan baik oleh kelompok yang lebih kecil (misalnya, DKI Jaya) tidak boleh diambil over oleh badan yang lebih tinggi kedudukannya (misalnya: Pemerintah Pusat). Sebab, suatu masyara-kat yang sehat membutuhkan golongan dan anggota-anggota yang mampu berusaha atas daya kreasi sendiri dan tidak menyerahkan segalanya pada atasan.
Maka bantuan apa pun yang diberikan harus merangsang usaha badan-badan yang lebih kecil agar mereka sendiri bisa mengembangkan dirinya atas prakarsa dan kekuatan sendiri. Misal-nya, pemerintah propinsi hanya memberi uang untuk memperbaiki pengairan kepada desa-desa, yang siap mengerahkan masyarakatnya sebagai tenaga kerja atau menggunakan metode-metode kerja yang efisien. Jadi, pemerintah harus membantu kelompok-kelompok kecil, sehingga mereka mampu menolong diri sendiri. Setiap usaha dan intervensi negara tidak boleh mematikan inisiatif pribadi, tetapi sebaliknya harus bersifat dan bermaksud menolong, membantu warganya, agar mereka bisa mandiri. Jadi, hal yang bertentangan sama sekali dengan tugas penguasa ialah memperkosa hak-hak dan kewajiban pribadi manusia, yang seharusnya mereka amankan.
Secara ringkas, prinsip subsidiaritas dapat dirumuskan sebagai berikut: Masyarakat atau lembaga yang lebih tinggi kedudukannya harus memberi bantuan kepada ang-gota-anggotanya atau lembaga yang lebih terbatas, sejauh mereka sendiri tidak dapat menyelesaikan tugas mereka secara memuaskan. Sedangkan apa yang dapat dikerja-kan secara memuaskan oleh satuan-satuan masyarakat yang lebih terbatas, jangan diambil oper oleh satuan masyarakat yang lebih tinggi.
Satu hal yang perlu diperhatikan ialah prinsip subsidiaritas tidak sama dengan “memberi subsidi”, bahkan tidak boleh dicampuradukkan. Makna sebenarnya dari subsidiaritas adalah menjaga, agar para anggota dan kelompok-kelompok yang lebih kecil dapat bertindak kreatif dan berinisiatif, tidak hanya turut membeo saja atau disuruh dan diurus dari atas. Maka prinsip ini menentang segala bentuk sentralisme yang keterlaluan, dan di lain pihak menun-tut agar lembaga-lembaga yang lebih tinggi dan lebih mampu memberi bantuan dan dorongan seperlunya kepada golongan yang lebih kecil dan lemah, agar supaya mereka mendapat sekurang-kurangnya “the basic chance” untuk memperkembangkan diri.
Prinsip subsidiaritas ini bersifat etis. Secara negatif, bahwa prinsip subsidiaritas tidak dapat dioperasionalisasikan. Jadi, apabila timbul pertentangan tentang kompetensi antara negara dan salah satu komponen masyarakat, pemecahan tidak dapat dipastikan dengan prinsip subsidiaritas. Pemecahan suatu kasus konkret tergantung dari amat banyak faktor, misalnya dari kemampuan-kemampuan yang tersedia, hasil-hasil mana yang diharapkan, kebiasaan-kebiasaan, dan sebagainya. Prinsip subsidiaritas mempunyai maksud yang lebih sederhana dan terbatas, yaitu memberikan orientasi dasar tentang bagaimana segenap masalah kom-petensi antara satuan masyarakat yang lebih luas dengan satuan yang lebih terbatas harus dipecahkan. Secara positif, prinsip subsidiaritas menolak tuntutan-tuntutan yang berlebihan, terutama sejauh bersifat ideologis dan normatif, dan dengan demikian membuka perspektif untuk suatu pemecahan yang konkret dan pragmatis.
Diterapkan pada negara, prinsip subsidiaritas mengatakan bahwa negara hendaknya memain-kan suatu peran yang menunjang usaha masyarakat. Negara hendaknya jangan mencampuri segala urusan dan jangan mau mengurus sendiri segala-galanya. Kriteria bagi campur tangan negara adalah apakah suatu pelayanan yang memang perlu, dapat atau tidak dapat disedia-kan oleh pihak yang bersangkutan sendiri. Melawan liberalisme, prinsip subsidiaritas mene-gaskan kewajiban negara untuk mendukung dan melengkapi apa yang masih kurang pada usaha-usaha masyarakat untuk meraih prasyarat-prasyarat bagi kesejahteraan hidup. Sedang-kan melawan etatisme, prinsip subsidiaritas membatasi tugas negara pada pelayanan-pelayanan yang melampaui kemampuan masyarakat sendiri, yang tidak bisa disediakan atau diadakan oleh masyarakat karena tidak mampu.
Prinsip subsidiaritas dipahami salah, kalau dianggap sebagai semacam tuntutan terhadap negara untuk mendelegasikan wewenangnya. Prinsip subsidiaritas justru menolak apa yang menjadi pengandaian paham delegasi wewenang: seakan-akan satuan lebih luas, misalnya negara, memiliki wewenang mutlak terhadap satuan-satuan yang lebih sempit. Wewenang satuan lebih luas secara hakiki hanya bersifat subsidier atau penunjang. Satuan masyarakat yang lebih luas tidak berhak untuk mengambil oper urusan yang secara memuaskan dapat diselesaikan oleh satuan lebih sempit. Negara tidak dinasihati untuk mendelegasikan wewe-nangnya, melainkan ditolak wewenangnya untuk mengurus segala aspek kehidupan masyara-kat. Dasar prinsip subsidiaritas adalah pengakuan bahwa masyarakat ada demi anggota-anggotanya dan bukan sebaliknya. Prinsip subsidiaritas berdasarkan hormat akan martabat manusia yang berakal budi, bebas, dan bertanggung jawab atas dirinya sendiri. Maka, manusia berhak untuk melakukan apa saja yang, dalam kerangka tanggung jawabnya ter-hadap masyarakat, dapat dilakukannya sendiri. Setiap urusan yang diambil oper oleh lembaga yang lebih tinggi walaupun dapat dilakukan oleh satuan yang lebih rendah, berarti bahwa urusan itu tidak lagi dapat dilakukan oleh yang berhak dan yang semestinya melakukannya. Tidak ada orang atau lembaga yang berhak untuk begitu saja mengambil oper suatu urusan yang menyangkut orang lain. Itulah sebabnya maka apa yang dapat dilakukan oleh satuan yang lebih kecil tidak boleh diambil oper oleh satuan yang lebih luas. Menuruti prinsip subsidiaritas berarti menghormati inisiatif dan kegiatan dari bawah, memberi angin kepada gairah hidup yang ada dalam masyarakat. Mengambil tugas atau urusan yang dapat dilaku-kan oleh seseorang atau satu lembaga berarti melanggar hak dasar manusia untuk mengurus diri sendiri, berarti merebut sebagian dari kehidupannya.
Prinsip subsidiaritas penting untuk menentukan tugas dan pelaksanaan fungsi negara dalam masyarakat. Negara pada hakikatnya subsidier, sama seperti masyarakat pada umumnya. Yang menjadi tujuan kehidupan masyarakat adalah manusia konkret dan bukan lembaga. Di lain pihak, prinsip itu memang tidak dapat dipergunakan untuk mengoperasionalisasikan masalah wewenang. Hal itu kelihatan dari rumusan bahwa yang tidak boleh diambil oper oleh negara adalah apa yang dapat diselesaikan/dikerjakan oleh masyarakat secara “me-muaskan”. Pokok masalah terletak dalam kata “memuaskan”: apa artinya? Prinsip subsi-diaritas tidak menjawab pertanyaan itu. Maka, makna prinsip subsidiaritas yang sebenarnya terletak, dan terbatas, pada penegasan bahwa negara ada demi masyarakat dan bukan sebaliknya, bahwa oleh karena itu, negara jangan mengambil oper apa yang dapat dilakukan oleh masyarakat, dan masyarakat jangan mengambil oper apa yang dapat dilakukan oleh anggota-anggotanya.
5. Tujuan Negara
Salah satu pertanyaan mendasar dalam menganalisis negara sebagai suatu kesatuan (Ganz-heit) ialah apakah yang merupakan tujuan bernegara, atau yang sering kita sebut tujuan dari kehidupan nasional kita atau tujuan nasional? Tujuan negara berhubungan erat dengan tujuan masing-masing negara yang sangat dipengaruhi oleh tata nilai sosial-budaya, kondisi geografis, sejarah pembentukan, sistem pemerintahan, serta pengaruh politik dari penguasa negara yang bersangkutan. Kendatipun demikian, pada umumnya tujuan negara adalah menciptakan kesejahteraan umum, ketertiban, dan ketenteraman bagi semua rakyat yang menjadi bagiannya.
Dalam sistem feodal (landlordisme-patrimonial), tujuan bernegara adalah penguasaan atas tanah atau wilayah. Lihat misalnya pada gejala warisan gelar-gelar feodalistik yang dikaitkan dengan nama ataupun sebutan wilayah, yang masih kita jumpai dalam masyarakat kita. Dalam keadaan seperti itu, pemupukan kekayaan (rijkdom) oleh penguasa menjadi tujuan utama negara, dan kekayaan melimpah yang dimiliki para penguasa (negara) akan “tertum-pah” (spilled over) pada rakyatnya. Kalau rakyat ingin hidup aman dan tenteram, makmur dan sejahtera, cukuplah ia bersikap pasrah–bongkokan kepada penguasa. Demikianlah tujuan bernegara yang feodalistik atau yang sering kali terjelma pula dalam sistem perekonomian “merkantilistik” bahkan etatis. Secara kiasan sering kali diungkapkan bahwa rakyat harus menunggu “membesarnya kue” yang akan dibuat dan dibagikan.
Pada zaman demokrasi modern semenjak Rousseau, maka tujuan bernegara ialah kesamaan dan kebebasan (man are born free and equal). Gagasan ini bahkan menjadi mitos di Eropa dengan nuansa penekanan yang berbeda-beda. Misalnya di Eropa Barat, orang menguta-makan kebebasannya, sedangkan kesamaannya cukup dalam hukum, sedangkan di Eropa Timur (menurut pandangan Eropa Barat) yang diutamakan adalah kesamaan materinya, sedangkan kebebasannya dinomor-duakan.
Mitos kesamaan dan kebebasan ini kemudian dituangkan ke dalam konsep Negara Hukum Demokratis dengan pelbagai variasinya sehingga oleh Carl Schimtt disimpulkan bahwa pengertian ideal di dalam konstitusi (Ideal Begrif de verfassung) adalah Demokratischen Rechtstaat. Mitos ini pernah kita nikmati pula di dalam Konstitusi RIS dan UUD RI Kesatuan 1950 dengan rumusan Negara Hukum yang Demokratis. Di negara-negara Anglo-Saxon, kita kenal konsep Rule of Law (and not of men), sedangkan negara-negara Eropa Timur cenderung pada konsep Socialist Legality.
3.1 Tujuan Bernegara Bangsa Indonesia
Bagaimanakah tujuan bernegara bangsa Indonesia? Konsep yang lebih tua daripada konsep Negara Hukum (modern) ialah konsep bahwa negara bertujuan untuk memenuhi kepen-tingan umum atau res publica. Hal ini dibakukan dalam bentuk Negara Republik, sehingga asumsinya setiap negara yang berbentuk Republik adalah untuk kepentingan umum dan bukan untuk kepentingan dinasti (monarchi) atau untuk kepentingan golongan (aristokrasi).
Apakah yang merupakan kepentingan umum menurut bangsa Indonesia secara ketata-negaraan? Kepentingan umum yang menjadi tujuan bernegara bangsa Indonesia sering diung-kapkan sebagai masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila. Inilah tujuan negara kita.
Di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD ’45 dirumuskan unsur-unsur dari masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila tersebut secara dinamis dan tidak terminal utopis. Unsur-unsur tersebut ialah: (a) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah (wilayah); (b) memajukan kesejahteraan umum; (c) mencerdaskan kehidupan bangsa dan (d) ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi, kemerdekaan dan keadilan sosial.
Dengan demikian, secara ketatanegaraan, masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila tidak lain ialah terselenggaranya keempat unsur tersebut secara dinamis berkesinambungan. Operasionalisasi pencapaian tujuan bernegara menurut penjelasan UUD ’45, pertama-tama sekali tampak di dalam penjabaran pokok-pokok pikiran yang terdapat di dalam Pembukaan UUD ’45 itu ke dalam pasal-pasal sebagai instruksi bagi penyelenggara negara guna menye-lenggarakan kehidupan negara (ketertiban) dan menyelenggarakan kesejahteraan sosial (kemakmuran). Penjabaran lebih lanjut terdapat di dalam Undang-Undang. Demikianlah sistem Undang-Undang Dasar kita. Penciptaan ke dalam pasal-pasal ialah dalam bentuk tatanan-tatanan kehidupan yang nilai-nilai dasarnya dijabarkan. Demikian penjabaran pencapaian tujuan bernegara.
Di atas telah kita lihat koordinat-koordinat yang merupakan kerangka pengajuan pertanyaan tentang tujuan negara, yaitu bahwa negara harus memajukan kepentingan masyarakat dalam kerangka keadilan, kebebasan, solidaritas bangsa, dan manfaat. Cara negara ber-tindak adalah subsidier, yaitu menunjang kemampuan dan kekuatan yang ada dalam masyarakat sendiri. Dalam pandangan ini, tampak bahwa negara ditempatkan sebagai pela-yan, lembaga yang melayani kepentingan-kepentingan umum masyarakat. Jadi, negara ada demi masyarakat, bukan sebaliknya masyarakat ada demi negara. Masyarakat nomor satu, dan negara nomor dua. Negara harus berprestasi menciptakan kesejahteraan umum masyara-kat. Prestasi itu kewajiban negara dan hak rakyat, bukan anugerah kebaikan dari negara.
3.2 Kesejahteraan Umum
Unsur kedua di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD ’45 di atas adalah kesejahteraan umum. Apabila kita bertolak dari tugas negara yang kedua, yaitu untuk mendukung dan melengkapi usaha masyarakat membangun suatu kehidupan yang sejahtera, di mana masya-rakat dapat hidup dengan sebaik dan seadil mungkin, maka tujuan negara adalah mengupaya-kan KESEJAHTERAAN UMUM. Apa yang dimaksud dengan kesejahteraan umum?
Kesejahteraan umum tidak identik dengan jumlah kesejahteraan semua anggota masyarakat. Kesejahteraan umum itu sekaligus kurang dan lebih dari jumlah semua kesejahteraan individual dalam masyarakat. Kurang, karena negara selalu hanya dapat menyelenggarakan kondisi-kondisi kesejahteraan bagi warga-warganya, tetapi tidak dapat memastikan bahwa mereka semua memang sejahtera. Kesejahteraan individual tidak hanya tergantung dari apa yang disediakan oleh masyarakat dan negara, tetapi juga dari individu yang bersangkutan sendiri. Lebih, karena masyarakat sendiri adalah penjumlahan semua individu yang menjadi anggotanya.
Kesejahteraan umum sebagai kesejahteraan yang harus diusahakan oleh negara harus diru-muskan sebagai kesejahteraan yang menunjang tercapainya kesejahteraan individu anggota masyarakat. Dengan demikian, kesejahteraan umum dirumuskan sebagai jumlah syarat dan kondisi yang perlu tersedia agar para anggota masyarakat dapat hidup sejahtera. Atau “keseluruhan prasyarat-prasyarat sosial yang memungkinkan atau mempermudah manusia untuk mengembangkan semua nilainya.” Atau “jumlah semua kondisi kehidupan sosial yang diperlukan agar masing-masing individu, keluarga-keluarga, dan kelompok-kelompok masyarakat dapat mencapai keutuhan atau perkembangan mereka dengan lebih utuh dan cepat.”
3.3 Kesejahteraan Umum dan Kesejahteraan Individual
Kesejahteraan umum terdiri dari syarat-syarat yang harus dipenuhi agar masyarakat sendiri dapat merasa sejahtera. Kapan seseorang merasa sejahtera? Jawabannya harus dirumuskan secara negatif dan positif. Secara negatif, manusia disebut sejahtera apabila ia bebas dari rasa lapar, kemiskinan, kecemasan akan hari esok, rasa takut, penindasan, apabila ia tidak merasa diperlakukan dengan tidak adil. Secara positif, manusia disebut sejahtera apabila ia merasa aman, tenteram, selamat, dapat hidup sesuai dengan cita-cita dan nilai-nilainya sendiri, merasa bebas untuk mewujudkan kehidupan individual dan sosialnya sesuai dengan aspirasi-aspirasi serta dengan kemungkinan-kemungkinan yang tersedia baginya. Apabila kemampuan dan kreativitasnya, meskipun terbatas, bisa dikembangkannya; apabila ia merasa tenang dan bebas.
Rumusan ini menunjukkan sesuatu yang sangat penting: kesejahteraan seseorang bukanlah sesuatu yang dapat ditentukan dari atas secara dogmatis atau ideologis ataupun secara pragmatis, melainkan terletak dalam perasaan orang yang bersangkutan. Bukan kitalah yang dapat menentukan kapan seseorang bebas dari rasa cemas, kapan ia merasa tenteram dan bahagia. Kita hanya dapat menanyakan itu pada dia sendiri.
Di sini maksud-maksud dan kegiatan negara berhadapan dengan sebuah batas. Negara dapat mengusahakan kondisi-kondisi kesejahteraan para anggota masyarakat, tetapi negara tidak dapat membuat mereka merasa sejahtera. Negara tidak dapat langsung menciptakan kese-jahteraan orang per orang. Kalau negara langsung mau membuat para anggota masyarakat, orang per orang, menjadi sejahtera, negara jatuh ke dalam totalitarisme. Kesejahteraan seseorang atau sekelompok orang bersama terwujud dalam perasaan mereka masing-masing. Bagaimana perasaan masing-masing anggota masyarakat, itu adalah kenyataan yang berada di luar kemampuan negara untuk menentukannya. Yang diciptakan negara adalah prasyarat-prasyarat objektif yang perlu tersedia agar kesejahteraan masing-masing anggota masyara-kat dapat terwujud. Negara bertugas untuk menciptakan prasarana-prasarana yang diper-lukan masyarakat agar dapat merasa sejahtera, tetapi tidak dapat dijamin oleh masyarakat sendiri. Sebagai contoh: kesejahteraan seseorang juga tergantung dari kemampuannya untuk bekerja keras dan bekerja cerdas (hard and smart work!). Tetapi bekerja keras pun tidak berguna, kalau struktur-struktur ekonomis bersifat eksploitatif, karena dalam struktur-struktur eksploitatif berlaku, bahwa semakin keras ia bekerja, semakin kaya majikannya, sementara ia sendiri tetap saja miskin. Negara bertugas untuk menciptakan struktur-struktur ekonomis, agar siapa saja yang mau bekerja keras, dapat menghasilkan cukup uang, agar ia dapat hidup sejahtera bersama dengan keluarganya. Pandangan yang menomor-satukan masyarakat dan menomor-duakan negara demi terciptanya kesejahteraan umum masyarakat, bertolak belakang dengan paham politik totalitarisme.
Dalam konteks ini pentinglah bahwa negara aktif mengusahakan unsur ketiga dan keempat dari Alinea Keempat UUD ’45, yaitu mencerdaskan kehidupan bangsa (unsur ketiga) dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi, kemerdekaan dan keadilan sosial (unsur keempat). Negara harus berusaha menciptakan prasyarat-prasyarat sosial di bidang pendidikan agar masyarakatnya cerdas dan negara dikelola oleh anak-anak bangsa yang berkualitas (sumber daya manusia — SDM). Negara juga harus berusaha ber-peran dalam konstelasi politik dunia, agar terciptakanlah kondisi dunia yang kondusif bagi umat manusia: ada perdamaian, ada keadilan, ada perlakuan yang manusiawi antarnegara di dunia dalam segala bidang. Negara harus aktif bersama negara lain di dunia untuk bersama-sama menciptakan struktur-struktur ekonomi dunia yang adil, tidak menindas, tidak eks-ploitatif.

4. Tata Organisasi
Apabila kita meninjau negara dalam strukturnya, kita menjumpai kurang lebih sepuluh masalah ketatanegaraan. Masalah-masalah itu dapat kita ringkaskan dalam empat kelom-pok, yaitu tata organisasi, tata jabatan, tata hukum dan tata nilai yang dicita-citakan di dalam kehidupan ketatanegaraan suatu negara.
Bernegara adalah berorganisasi artinya hidup berkelompok berdasarkan suatu pola ketertiban untuk mencapai suatu tujuan tertentu. Oleh karena itu, berorganisasi dapat kita rumuskan sebagai bekerja sama berdasarkan suatu pembagian kerja yang tetap (per-manen). Di dalam UUD 1945 disebut dengan istilah “berserikat” (vereeniging) sedangkan apabila tidak permanen disebut “berkumpul” (vergadering). Oleh karena itu, tata organisasi merupakan pengelompokan pertama yang kita lakukan terhadap analisis negara dalam strukturnya.
Apabila suatu organisasi kita pahami sebagai suatu bentuk kerja sama berdasarkan pembagian kerja yang tetap, maka suatu pekerjaan yang tetap di dalam organisasi, kita sebut fungsi yang diselenggarakan atau diemban oleh seseorang (pelaku). Fungsi tersebut bersifat tetap, sementara pelakunya dapat berganti-ganti. Dengan cara pandang demikian maka organisasi negara “berbentuk” organisasi fungsi(onal) yang karena berganti-ganti para pelakunya, sedangkan yang tetap adalah jabatannya, maka disebut organisasi jabat-an, sehingga kita berhadapan dengan tata jabatan. Ini merupakan pengelompokan kedua dari analisis struktural terhadap Negara.
Secara ketatanegaraan, tata organisasi merupakan hal yang fundamental dari kehi-dupan ketatanegaraan dan sesuai dengan rincian yang dikemukakan di atas, maka masalah tata organisasi dirinci dalam: bentuk negara, bentuk pemerintahan, kekuasaan tertinggi di dalam negara atau unsur-unsur negara dan hubungan antara pemerintahan daerah atau masalah otonomi (sendi pemerintahan)
4.1 Bentuk Negara
Bentuk Negara ialah wujud nyata dari organisasi negara di dalam masyarakat. Ia mencerminkan suatu pola tertentu, atau dengan orientasi sistemik merupakan suatu sistem manusia berorganisasi –– negara adalah organisasi puncak –– dalam kehidupan berke-lompok. Bangsa Indonesia memilih bentuk (organisasi) negara yang dinamakan “republik” yang merupakan suatu pola organisasi yang mengutamakan pencapaian kepentingan umum (res publica), bukan kepentingan perseorangan atau kepentingan golongan. Ini merupakan kesejahteraan yang ingin dicapai dalam hidup berkelompok (aspek homo economicus).
Di dalam teori bernegara, kita jumpai pula bentuk penjelmaan organisasi dilihat dari segi susunannya (Staatsbouw) atau sering kali dilihat pula dari segi “penggabungan” bagian-bagian negara (Staatenverbindungen). Dari segi ini, bentuk organisasi negara bukan lagi masalah republik atau monarki, aristokrasi, melainkan Negara Kesatuan atau Negara Serikat (Federal). Dengan demikian jelaslah pilihan bangsa Indonesia dalam hal bentuk negaranya, yaitu Kesatuan dan Republik.
Di dalam klasifikasi modern kemudian, bentuk ‘republik’ dibakukan untuk membeda-kannya dengan ‘monarki’ atau ‘kerajaan’ (lihat pembahasan di dalam Sidang Badan Penye-lidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia/BPUPKI), sehingga di dalam teori kemudian berkembang pembedaan lain, yaitu pembedaan dalam demokrasi dan diktatur. Pemikiran tentang hal ini mempengaruhi juga pola pikir bangsa Indonesia, sehingga Indonesia mene-rima dan/atau menerapkan demokrasi sebagai pola yang ideal, dan menolak pola diktatur (lihat penjelasan tentang pasal APBN dan Sistem Pemerintahan Negara).
Jadi, pembedaan dalam demokrasi dan diktatur sebagai bentuk negara dipahami pula oleh bangsa Indonesia. Secara teknis ketatanegaraan, demokrasi dapat kita definisikan sebagai pola kehidupan berkelompok yang sesuai dengan keinginan atau pandangan hidup orang-orang yang berkelompok tersebut (demos). Pola demokrasi ini, sebagai-mana diinginkan bangsa Indonesia, membentuk tata nilai tentang tatanan kenegaraan yang diinginkan bangsa Indonesia dan dirumuskan di dalam UUD 1945. Ia merupakan demokrasi Politik Indonesia atau Demokrasi Pancasila (Lihat tulisan tentang Demokrasi Pancasila).
Berpangkal tolak pada bentuk organisasi untuk melaksanakan kepentingan umum, maka timbul permasalahan bagaimana kepentingan umum tersebut ingin dicapai atau diorganisir? Bangsa Indonesia mengoperasionalkan pencapaian kepentingan umum dalam organisasi bernegaranya dengan menuangkannya ke dalam suatu pola kebijaksanaan yang disebut haluan negara. Dengan demikian, haluan negara dapat kita rumuskan sebagai suatu pola ‘konkretisasi’ tujuan bernegara dalam kegiatan kenegaraan secara bertahap dan berkesinambungan.
UUD 1945 menyebutkan bahwa konkretisasi ini dilakukan lima tahun sekali dan ini disebut Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Mekanisme GBHN ini kemudian menumbuhkan sistem GBHN, yang tahap-tahapnya secara garis besar adalah sebagal berikut:
a. Setelah disusun Garis Besar Haluan Negara atau GBHN untuk lima tahun,
b. disusunlah suatu Rencana Pembangunan Lima Tahun,
c. lalu atas dasar itu ditetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (khu-susnya anggaran pembangunan) setiap tahunnya.
d. setelah GBHN dilaksanakan, “ditutup” dengan (Undang-Undang) pertanggung-jawaban keuangan negara.
Pada saat sekarang kita jumpai praktek ketatanegaraan untuk menyusun GBHN lebih dari 5 tahun (jangka panjang), hal mana sebenarnya secara ketatanegaraan tidak diminta-kan oleh UUD 1945.
4.2 Bentuk Pemerintahan
Bentuk Pemerintahan ialah pola yang menentukan hubungan antara lembaga-lemba-ga negara dalam menentukan gerak kenegaraan. Interelasi antara lembaga-lembaga tinggi negara ini menentukan pola pengambilan keputusan kenegaraan, dan inilah yang secara teknis ketatanegaraan disebut bentuk pemerintahan atau sistem pemerintahan negara menurut UUD 1945.
Di dalam sistem demokrasi parlementer –– sebagai contoh perbandingan –– dapat kita kemukakan hubungan antara pemerintah dan parlemen sebagai penentu bentuk pemerintahan. Misalnya, sistem parlementer dengan kekuasaan lebih tinggi pada peme-rintah, sistem parlementer dengan kekuasaan lebih tinggi pada parlemen, dan sistem parlementer dengan keseimbangan kekuasaan antara pemerintah dan parlemen.
Jadi, kita mengenal tiga ragam sistem parlementer dilihat dari segi bentuk pemerin-tahannya atau hubungan antara lembaga tinggi negara dalam menentukan kebijaksanaan negara. Sistem pemerintahan negara yang dipilih bangsa Indonesia dirumuskan dalam tujuh kunci pokok, yaitu:
a. Indonesia adalah negara berdasar atas hukum.
b. Pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi tidak bersifat absolut.
c. Kekuasaan negara tertinggi berada pada Majelis Permusyawaratan Rakyat.
d. Presiden adalah penyelenggara pemerintahan negara tertinggi di bawah Majelis.
e. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
f. Menteri Negara adalah Pembantu Presiden; Menteri Negara tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
g. Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.
Dalam hal ini dijelaskan adanya dua prinsip tambahan, yaitu
a. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat adalah kuat karena:
= tidak dapat dibubarkan oleh Presiden;
= mengawasi jalannya pemerintahan. Apabila Dewan beranggapan bahwa Presi-den telah melanggar Haluan Negara, maka Majelis Permusyawaratan Rakyat dapat dipanggil untuk bersidang istimewa meminta pertanggungjawaban Presiden.
b. Menteri-menteri bukan pegawai tinggi biasa.
Dari rumusan tentang bentuk pemerintahan dapat ditarik kesimpulan, bahwa bentuk pemerintahan kita membedakan antara lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara lainnya. Prinsip ini dikembangkan di dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tentang hubungan antara Lembaga Tertinggi Negara dan Lembaga Tinggi Negara lainnya, yang pada dasarnya memperjelas bentuk pemerintahan atau Sistem Pemerintahan Negara yang dirumuskan di dalam UUD 1945.
Di dalam teori ketatanegaraan modern, sebenarnya bentuk pemerintahan adalah variasi dari penyelenggaraan fungsi kenegaraan di mana di negara-negara Barat terutama ber-pangkal pada trias politica Montesquieu ditambahkan dengan mekanisme check and balance. Semacam check and balance di dalam bentuk pemerintahan kita ialah bahwa Presiden tunduk kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, namun Ketua Majelis Permusya-waratan Rakyat tidak lebih tinggi dari Presiden.
4.3 Kekuasaan Tertinggi Di Dalam (organisasi) Negara (masalah kedaulatan)
Di dalam suatu tata organisasi negara, perlu kejelasan tentang siapa pemegang keku-asaan tertinggi di dalam organisasi negara tersebut. Beberapa teori yang terkenal ialah teori kedaulatan Tuhan, teori kedaulatan raja, teori kedaulatan rakyat dan teori kedaulatan negara. Namun dewasa ini, di negara mana pun ditetapkan bahwa kekuasaan tertinggi di dalam organisasi negara berada di tangan rakyat. Perbedaan-perbedaan yang ada ialah dalam cara bagaimana kedaulatan rakyat tersebut diorganisir.
Cara yang populer di Amerika Serikat ialah kekuasaan tertinggi dari rakyat “disalur-kan” langsung pada kekuasaan kenegaraan yang dalam hal ini ialah berdasarkan trias politica, sehingga Presiden dipilih oleh rakyat, parlemen dipilih oleh rakyat, serta peng-adilan dijalankan dengan sistem yuri — oleh rakyat.
Di dalam sistem parlementer (murni), kedaulatan rakyat diorganisir lewat parlemen, di mana pemerintahnya ditentukan dengan mayoritas di dalam parlemen. Berdasarkan teori bernegara bangsa Indonesia, maka kedaulatan rakyat diorganisir melalui organisasi sosial politik dan dilembagakan di dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang melakukan sepenuhnya kedaulatan rakyat atas nama rakyat, karena kedaulatan adalah di tangan rakyat, demikian rumusan UUD 1945. Dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, kedaulatan rakyat diorganisir lebih lanjut “pada” mandatarisnya bersama-sama bagian Majelis Permu-syawaratan Rakyat yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat, melalui persetujuan di antara mereka yang disebut Undang-Undang sehingga terbentuklah lembaga-lembaga lainnya berdasarkan Undang-Undang tersebut.
Suatu teori kedaulatan yang pada zaman modern juga menggejala ialah yang disebut dengan nama kedaulatan negara yang mula-mula tumbuh di Jerman, di mana didalilkan pada zaman Kaisar Wilhelm dengan Perdana Menteri Bismarck. Kekuasaan pemerintah pada waktu itu sangat kuat karena didukung oleh Armee, Burokrasi dan Junkertum (Industrialis), sehingga yang berdaulat itu adalah Negara, bukan Rakyat. Hal ini secara teoretis disebut sebagai adanya suatu usurpatie (penyedotan) kekuasaan rakyat oleh negara. Karena, Negara, sifatnya abstrak, maka kedaulatan terjelma pada Kepala Negara (autoritaren Fuhrer Staat – demokrasi terpimpin). Kecenderungan ini menggejala, apabila kewenangan eksekutif diterjemahkan terlampau dominan.
Konstruksi usurpatie atau pasrah bongkokan ini dapat terjadi pula apabila tidak ada komunikasi politik antara organisasi kekuatan sosial politik dengan rakyat. Dengan demikian, terdapat anggapan bahwa dengan adanya penyerahan suara oleh rakyat terjadi-lah penyerahan kekuasaan (pactum subjectionis) yang seolah-olah memberikan hak untuk memerintah (lex regia). Jelaslah makna rumusan bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Kata “sepenuh-nya” di sini harus kita artikan sebagai “tidak berbagi dengan lembaga lain” sebagaimana lazimnya di dalam sistem parlementer (Pemerintah dan DPR) dan tidak boleh kita artikan dengan adanya suatu usurpatie.
Hal ini lebih dipertegas dengan adanya ketetapan MPR tentang Referendum yang dengan jelas mempertegas peran rakyat sebagai pemegang kekuasaan yang lebih tinggi dibanding Majelis. Jadi, tidak ada usurpatie di dalam kedaulatan rakyat, baik dalam teori maupun dalam praktek.
Dengan demikian kita tetap menganut teori kedaulatan rakyat, sehingga rumusan di dalam penjelasan UUD 1945 tentang kedaulatan negara harus kita artikan kedaulatan di dalam negara atau kekuasaan tertinggi di dalam negara.
4.4 Unsur-unsur Negara
Secara teoretis klasik, unsur-unsur negara, atau dengan kata lain, faktor-faktor penentu organisasi negara adalah pemerintah, bangsa/rakyat, dan wilayah negara. Oleh bangsa Indonesia, ketiga unsur tersebut dirumuskan tidak terlepas dari pandangan hidup bangsa.
Untuk “wilayah” dirumuskan dengan ungkapan “seluruh tumpah darah Indonesia” di mana sekalipun di dalam pembahasan dalam sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dibahas dan diambil suatu keputusan, namun secara fleksibel tetap tidak dirumuskan di dalam suatu pasal, bahkan ada pendapat untuk menuangkannya saja di dalam perjanjian-perjanjian internasional.
Salah satu rumusan yang mencerminkan cara pandang integralistik ialah rumusan ten-tang pemerintah-negara, yang disebutkan dengan istilah penyelenggara negara. Di sini nampak suatu usaha untuk menghindari cara pandang dualistik dengan adanya istilah “pemerintah” (penguasa dan yang dikuasai). Dengan demikian konsisten dengan cara pandang ini seharusnya kita sebutkan adanya:
a. Penyelenggara negara di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan (legislatif).
b. Penyelenggara negara di bidang penerapan hukum (eksekutif).
c. Penyelenggara negara di bidang penegakan hukum (yudikatif).
d. Penyelenggara negara di bidang kepenasehatan dan sebagainya.
Unsur bangsa/rakyat pada suatu negara yang merdeka (staatsvolk) lazimnya disebut warga negara, di mana sistem kewarganegaraan kita membedakan antara warga negara asli dan warga negara melalui undang-undang. Mengenai kewarganegaraan ini, masih perlu dikembangkan prinsip-prinsip yang lebih tegas lagi. Sebagai contoh, misalnya, orang-orang yang menjadi “warga negara melalui undang-undang”, pewarganegaraannya dijelas-kan sebagai harus peranakan yang secara sosiologis berarti sudah berbaur, baru diwarga-negarakan. Namun dewasa ini, orang diwarganegarakan dulu baru diminta berbaur.
4.5 Sendi Pemerintahan
Sendi pemerintahan adalah suatu prinsip untuk dapat menjalankan pemerintahan dengan baik (ratio gubernadi), di mana ada anggapan bahwa memerintah dengan baik adalah membagi negara dalam beberapa wilayah. Dengan demikian sendi pemerintahan yang tertua semenjak zaman Romawi (sesudah Polis, negara zaman Yunani) ialah sendi kewilayahan. Pada zaman modern, prinsip ini diterjemahkan menjadi hubungan pemerin-tah pusat dan pemerintah daerah atau masalah otonomi daerah.
Di dalam UUD 1945, prinsipnya ialah bahwa pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang. Di samping itu, dipegang prinsip dasar permusyawaratan dalam pemerintahan dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.
Beberapa penjelasan atas prinsip tersebut ialah
a. Karena Indonesia adalah negara kesatuan maka tidak ada bagian negara yang bersifat negara (bagian);
b. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi dalam daerah-daerah yang lebih kecil: kabupaten dan kota, kecamatan, dan desa.
c. Baik daerah otonom maupun daerah administratif (tidak otonom) ditentukan dengan undang-undang;
d. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan dan peme-rintahan akan bersendikan permusyawaratan;
e. Untuk Desa (desa di Jawa, negeri di Minangkabau dan marga di Palembang dan yang sejenis lainnya (zelbesturendelandschappen dan volksgemeenschappen) dihormati keistimewaan kedudukannya.
Bagaimana prinsip-prinsip tersebut diterapkan sekarang?
Indonesia dibagi dalam Daerah Tingkat I dan Tingkat II yang semuanya secara umum menikmati konstruksi wilayah dekonsentrasi, sekaligus desentralisasi dengan pimpinannya menyandang sebutan Gubernur (dekonsentrasi) / Kepala Daerah (otonomi), kecuali bebe-rapa daerah tingkat II yang baru menikmati daerah administratif belaka (non otonom). Sekalipun Dewan Perwakilan Daerah (DPD) telah dibentuk dengan pemilihan umum, namun kedudukannya adalah sebagai alat pemerintahan di daerah.
Dari segi perkembangan demokrasi, dalam arti kehidupan organisasi politik, dapat dianggap adanya suatu kemajuan, sebaliknya dari segi otonomi belum menunjukkan kemampuan yang memadai, dengan serentak berdampingannya sendi desentralisasi dan sendi dekonsentrasi.
Dalam hal Desa, yang menurut petunjuk UUD 1945, dihormati kedudukan istimewanya, ternyata “dimodernisir” dengan Undang-Undang tentang Desa dengan masalah Pemilihan Kepala Desa (Pilkades) yang unik. Dari satu segi, desa dimodernisir, dari segi kegiatan organisasi kekuatan sosial politik, desa dikonservir (diambangkan).
Suatu permasalahan lain yang perlu mendapatkan sorotan ialah masalah tugas per-bantuan yang dahulu dikenal dengan hak mede-bewind yang diberikan kepada suatu daerah. Secara harfiah istilah ini berarti ikut dalam memerintah, yang pada zaman kolonial diselenggarakan atau dijalankan oleh pemerintah kolonial. Jadi, pemberian hak untuk ikut memerintah adalah atas pemberian pemerintah kolonial, yang dewasa ini sudah tidak relevan lagi, mengingat hak untuk memerintah adalah hak rakyat sendiri.
5. Tata Jabatan
Sebagaimana telah dijelaskan, maka masalah tata jabatan muncul karena adanya anggapan bahwa di dalam organisasi negara, yang tetap adalah jabatannya, sedangkan pelakunya dapat berubah (ambternorganisasi). Permasalahan tata jabatan ini dirinci dalam beberapa sub masalah yang semuanya juga menganalisis negara dalam strukturnya. Sub masalah tersebut dirinci dalam: (a) masalah perwakilan (sistem dan lembaganya); (b) masalah penggolongan penduduk; (c) masalah alat perlengkapan negara.
5.1 Perwakilan
Merupakan suatu mitos abad ke-19, bahwa demokrasi dilaksanakan dengan lembaga perwakilan rakyat, sekalipun Pollard menunjukkan bahwa secara historis lembaga perwa-kilan, kita warisi dari sistem feodal, di mana para penyewa tanah berkumpul atas “permin-taan” pemilik tanah untuk menentukan sewa tanah, yang pada zaman modern ini kita sebut Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dengan demikian ke-APBN-an sebe-narnya adalah fungsi tertua dari lembaga perwakilan yang pada zaman modern ini menjadi bertambah canggih, sehingga di dalam UUD 1945, untuk tugas ini, Dewan Perwa-kilan Rakyat harus dibantu oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Secara ringkas, masalah perwakilan di Indonesia meliputi: ragam lembaga perwakilan, pembentukannya, serta kewenangannya.
Ragam perwakilan, menurut UUD 1945, ialah adanya Majelis Permusyawaratan Rak-yat sebagai lembaga perwakilan tertinggi, di mana sebagian dari padanya disebut Dewan Perwakilan Rakyat (Pusat). Di samping itu ada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai aparat pemerintahan di daerah (Tingkat I dan Tingkat II).
Di dalam hal cara pembentukannya hanya disebutkan harus ditetapkan dengan Undang-Undang, sehingga dalam hal ini, kita terbuka pada sistem pemilihan yang mana pun maupun pada cara pengangkatan, asal saja ditentukan dengan Undang-Undang. Di sini ada dua pandangan teoretis yang harus kita perhatikan yaitu:
a. Apabila lembaga perwakilan hanya merupakan lembaga untuk memutuskan soal-soal kenegaraan (Entscheidungsorgan), maka yang menjadi masalah hanyalah kemampuan melaksanakan keputusan organisasi kekuatan sosial politik yang “diwakilinya”. Konse-kuensinya adalah yang dituntut dari para anggota hanyalah kemampuan memberikan persetujuan atau penolakan, bukan kemampuan profesional.
b. Apabila lembaga perwakilan dilihat sebagai lembaga untuk bekerja sama menyeleng-garakan tugas-tugas kenegaraan (Wirkungseinheit), maka yang dituntut dari pada ang-gota adalah kemampuan profesional untuk melaksanakan tugas-tugas sebagai wakil rakyat.
Dalam hal ini kewenangan lembaga perwakilan menjadi relevan.
Di dalam teori, dituntut keseimbangan antara kedua konsep tersebut, sekalipun aspek Enstscheidungsorgan biasanya dominan, dengan permasalahan hak recall-nya.
Secara konstitusional, kewenangan lembaga perwakilan, dapat kita rinci sbb.:
a. Majelis Permusyawaratan Rakyat berhak menetapkan Undang-Undang Dasar dan GBHN serta memilih Presiden dan wakilnya. Tetapi dewasa ini, dengan adanya sistem pemilihan langsung Presiden dan Wakil Presiden, maka tugas MPR ini menjadi tidak relevan lagi.
b. Dewan Perwakilan Rakyat berwenang membuat Undang-Undang, menetapkan APBN, dan mengawasi jalannya pemerintahan.
Masalah yang menonjol dalam melaksanakan tugas kewenangan lembaga perwakilan ialah hak-hak lembaga perwakilan maupun anggotanya. Hak-hak tersebut sekalipun telah dirumuskan di dalam Undang-Undang namun masih memerlukan pembahasan lebih lanjut agar dapat diatur secara operasional efektif. Di dalam sistem parlementer, penentuan hak-hak tersebut adalah dalam kerangka penggantian (menjatuhkan) pemerintahan yang ada, hal mana tentu berbeda dengan yang ada di dalam sistem integralistik kita.
Secara teoretis, pelaksanaan hak lembaga perwakilan dan anggota lembaga perwakilan tidak dapat dilepaskan dari teori yang melandasi hubungan antara si wakil dan yang diwakili. Hubungan tersebut lazimnya didasarkan pada teori mandat, yang asumsinya diberikan oleh yang diwakili kepada yang menjadi wakil rakyat.
Yang dianggap sebagai teori mandat yang tertua dan dianggap demokratis ialah man-dat terbatas, dalam arti: terbatas (hitam atas putih) apa yang dimandatkan sehingga si wakil tidak berhak berbicara di luar mandatnya.
Namun di dalam zaman modern ini, orang lebih berpegang pada mandat bebas, bahkan kadang-kadang terlampau bebas sehingga tidak ada lagi komunikasi politik antara wakil dengan yang diwakili. Cerminan maksimal dari prinsip mandat bebas ialah pemberian jaminan secara hukum atas kebebasan para wakil rakyat menyatakan pendapat di lembaga perwakilan.
Aspek penting lainnya dari lembaga perwakilan ialah cara berembuk, berdialog dan cara pengambilan keputusan. Merupakan anggapan umum di Indonesia bahwa demokrasi Pancasila dalam hal berembuk di lembaga perwakilan, dilakukan atas dasar musyawarah untuk mufakat. Hal ini dianggap lebih bermutu ketimbang cara-cara lainnya dan merupakan khas Indonesia.
Apabila hal ini kita bandingkan dengan sistem demokratis lainnya, maka akan kita peroleh perbandingan sebagai berikut: Di dalam sistem demokrasi liberal dengan dua partai, maka berembuk hanya berlangsung di antara partai yang kalah dan yang menang di dalam pemilihan di mana yang kalah berfungsi sebagai oposisi. Di dalam sistem liberal dengan banyak partai, maka berembuk dilakukan antara mereka yang bergabung dalam koalisi lawan yang tidak ikut di dalam koalisi yang berfungsi sebagai oposisi. Di dalam sistem demokrasi Komunis, maka berembuk hanya dilakukan di lingkungan partai komu-nis saja. Sedangkan berembuk menurut Undang-Undang Dasar 1945 dilakukan dengan cara: (a) memperhatikan dinamika masyarakat; (b) memperhatikan segala yang terjadi di dalam masyarakat, dan (c) memperhatikan segala aliran yang ada di dalam masyarakat.
Berembuk dengan memenuhi ketiga unsur tersebut, secara ketata-negaraan disebut bermusyawarah. Dalam hal pengambilan keputusan di dalam semua sistem demokrasi akan sama yaitu: (a) apabila semua setuju disebut aklamasi atau di dalam sistem kita disebut mufakat; (b) apabila sebagian besar setuju disebut dengan suara terbanyak; (c) di samping itu mungkin ada pola-pola khusus seperti pola 2/3 berdasarkan pasal 37 UUD 1945.
Namun di Indonesia, sebagaimana telah diikemukakan, yang dianggap lebih bermutu dalam kaitannya dengan kecerdasan kehidupan bangsa, ialah musyawarah untuk mufa-kat, sekalipun yang membedakan sistem kita dengan sistem lain sebenarnya cukup musya-warahnya saja. Karena itu, beda pendapat dimungkinkan.
5.2 Penggolongan atau pengelompokan penduduk (berorganisasi)
Di atas telah dikatakan, bahwa bernegara berarti berorganisasi, sehingga kedaulatan rakyat dapat diorganisir sebaik-baiknya agar dapat dioperasionalkan. Operasionalisasi ini pada hakikatnya berlangsung dengan mengelompokkan bangsa ke dalam kelompok-kelompok organisasi sesuai aspirasinya. Secara teoretis, bila pengelompokan dilakukan berdasarkan aspirasi politik, maka lahirlah partai-partai politik; bila pengelompokan dila-kukan pula berdasarkan fungsi-fungsi di dalam masyarakat, maka lahirlah Golongan Fungsional atau di Indonesia kita kenal dengan nama Golongan Karya; bila penge-lompokan dilakukan atas dasar keikut-sertaan dalam pembentukan lembaga perwakilan, maka lahirlah Organisasi Peserta Pemilu, yang kita sebut Organisasi Kekuatan Sosial Politik yang terlibat aktif di dalam proses pemilihan umum sebagai kontestan; sementara yang “tidak ikut” di dalam pemilu sebagai kontestan disebut Organisasi Kemasyarakatan (ORMAS).
Cara penentuannya dapat dilakukan berdasarkan Undang-Undang yang pada hakikat-nya berdasarkan pengalaman empiris-yuridis historis, atau dengan cara yang memenang-kan kursi dianggap sebagai organisasi kekuatan sosial politik, sedangkan yang tidak memenangkan kursi dianggap sebagai organisasi kemasyarakatan (ORMAS).
Permasalahan yang lain ialah hubungan antara kedua ragam organisasi tersebut. Pengalaman berorganisasi menunjukkan adanya berbagai variasi pola hubungan. Ada yang disebut hubungan struktur bawah dan struktur atas (boven-bouw & onder-bouw), ada hubungan dalam kaitannya dengan pengumpulan massa, ataupun hubungan dalam kaitannya dengan kaderisasi, dan sebagainya. Pola-pola yang beragam menumbuhkan asas-asas ciri pada masing-masing organisasi kekuatan sosial politik, yang kemudian dianggap menjadi lebih dominan ketimbang kepentingan nasional. Hal ini menumbuhkan pemikiran perlunya satu asas bagi organisasi kekuatan sosial politik dan organisasi kemasyarakatan, yang tidak lain daripada pandangan hidup bangsa, yaitu Pancasila. Dengan demikian terbentuklah kerangka landasan politik di Indonesia.
Jelaslah kiranya bahwa penggolongan penduduk di Indonesia dilakukan tidak terlepas dari perkembangan pemikiran tersebut, yaitu bahwa organisasi kekuatan sosial politik adalah Partai-partai Politik (dahulu pada zaman Orde Baru ditambah dengan sebuah Golongan Karya, dan ABRI yang ber-dwifungsi; ke semuanya itu berdasarkan Undang-Undang. Bahwa organisasi kemasyarakatan tidak mempunyai hubungan organi-satoris dengan organisasi kekuatan sosial politik, namun ia dapat menyalurkan aspirasi politiknya. Organisasi kemasyarakatan dirinci dalam organisasi sebidang kegiatan, sefungsi, seprofesi, seagama dan sekepercayaan kepada Tuhan Yang Maha Esa. Dengan demikian ketentuan pada zaman kolonial tentang Vereeniging en vergadering (verordening) atau ketentuan tentang berserikat dan berkumpul, yang lebih tepat disebut ketentuan tentang berorganisasi dan ber-rapat, aspek berorganisasinya telah dapat “diatur-kembali” berda-sarkan Pancasila, sedangkan aspek ber-rapat belum diatur kembali dalam peraturan per-undang-undangan.
Apabila dalam bernegara, berorganisasi diterjemahkan ke dalam organisasi kekuatan sosial politik (sebagai infra struktur) dan organisasi/kelembagaan negara (sebagai supra struktur), maka di dalam bermasyarakat, berorganisasi diterjemahkan ke dalam organisasi kemasyarakatan dan organisasi perekonomian. Khusus organisasi perekonomian ini digariskan di dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan (Lihat uraian dalam Tatanan Kesejahteraan Sosial).
Dalam hal berbangsa, berorganisasi dituangkan dalam bentuk terkecilnya ialah kelu-arga, kemudian meningkat menjadi keluarga besar (marga, trah dsb). Pengaturan dalam hal ini mulai ada aspek ketatanegaraannya (aspek politis kehidupan kelompok) dengan adanya politik hukum tentang jumlah besarnya keluarga dan ketentuan tentang pereko-nomian. Bagaimana pola keluarga besar (tra-marga) belum ada pengaturannya, namun secara umum digambarkan adanya keluarga Pancasilais.
Apabila penggolongan penduduk tersebut dapat kita anggap sebagai penggolongan formal, maka sebenarnya secara informal terjadi pula penggolongan ataupun pengelom-pokan penduduk. Pengelompokan ini terjadi karena adanya indikator utama yaitu: (a). puas atau tidaknya seseorang pada keadaan, dan (b) percaya atau tidaknya seseorang akan adanya perubahan.
Berdasarkan dua indikator ini akan ada empat golongan informal, yaitu
(a) mereka yang puas akan keadaan dan percaya masih ada perubahan, dapat kita sebut golongan yang dinamis;
(b) Mereka yang puas akan keadaan namun tidak percaya akan adanya perubahan, dapat kita sebut golongan konservatif;
(c) Mereka yang tidak puas akan keadaan, namun masih percaya akan ada perubahan, dapat kita sebut golongan radikal, dan
(d) Mereka yang tidak puas pada keadaan dan tidak percaya akan adanya perubahan, dapat kita sebut golongan anarkhis.
Seseorang dapat berpindah-pindah status golongannya sehingga orientasi ini dapat kita anggap sebagai dasar dari massa yang mengambang.
5.3 Aparatur Negara
Masalah tata jabatan tidak dapat terlepas dari aparatur negara sebagai supra struktur. Secara konstitusional, aparatur negara dapat kita rinci sebagai berikut: (a) aparatur negara di bidang perwakilan rakyat, (b) aparatur negara di bidang pemerintahan, (c) aparatur nega-ra di bidang pengadilan, (d) aparatur negara di bidang pertahanan dan keamanan negara dan (e) aparatur negara yang disebut pembantu Presiden atau bidang kepenasihatan.
Aparatur negara di bidang perwakilan, lazim disebut sebagai pejabat negara (di bidang perwakilan) yang menikmati kebebasan menyatakan pendapat di lembaga perwakilan dan hak-hak protokoler, serta hak-hak ketatanegaraan lainnya.
Pelbagai pemikiran dewasa ini dilakukan untuk mendapatkan suatu kriteria tentang berbobot profesionalnya para wakil rakyat. Di samping itu dewasa ini masih ada keeng-ganan untuk mempermasalahkan pandapatan para wakil rakyat ini seberapa memadainya agar dapat melaksanakan tugas-kewajibannya dengan sebaik-baiknya. Bahwa masalah uang kehormatan ini ada dampaknya dalam pelaksanaan fungsi mungkin tidak perlu pem-buktian melainkan penelitian untuk efisiensinya.
Aparatur negara di bidang pemerintahan dapat kita rinci dalam:
(a) Presiden, yang sekaligus menjadi Kepala Negara, (dahulu juga disebut: Mandataris MPR) maupun Kepala Eksekutif dengan segala hak dan kewajibannya; suksesilah masalah utamanya.
(b) Pembantu Presiden yang dapat (aa) satu orang wakil Presiden; (bb) beberapa orang Menteri Negara; menteri negara bukan pegawai tinggi biasa; (cc) Pegawai negeri (sipil) KORPRI; (dd) Penasehat Presiden (dalam lembaga-lembaga tertentu).
Yang perlu mendapatkan sorotan ialah pegawai negeri yang tergabung di dalam Korps Pegawai Negeri dengan sapta prasetia-nya.
Tuntutan masyarakat sekarang ialah aparatur pemerintah yang bersih dan ber-wibawa. Untuk itu muncullah pelbagai pemikiran tentang pembinaan dan pengawasan. Timbul problematik tentang manajemen negara (Staatsmanagement) atau ada yang menyebutkannya sebagai sistem manajemen nasional.
Secara ketatanegaraan, masalah pengawasan disebut sebagai fungsi polisional, yaitu suatu fungsi yang mengusahakan agar para warga negara dan aparatur negara menja-lankan hak dan kewajibannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Secara manajemen sebagai built-in control atau pengawasan melekat yang “diterjemahkan” menjadi pengawasan atasan yang tidak sepenuhnya tepat.
Mengenai pembinaan pegawai negeri, kiranya masih diperlukan suatu pemikiran yang lebih terpadu, mengingat kita mewarisi pelbagai pola pembinaan.
Yang pertama ialah pola pembinaan yang kita jumpai di lingkungan Aparatur Depar-temen Dalam Negeri, yang mewarisi pola Bestuurrecht-Bestuurskunde, yang diterjemah-kan menjadi Ilmu Pemerintahan atau sering kali disebut pula Pangreh Pradja dan dikem-bangkan menjadi Pamong Pradja. Bahwa konsep ini masih membudaya dan memerlukan reorientasi perlu pengkajian yang lebih mendalam.
Yang kedua ialah Pembinaan melampaui pola public administration yang mulai banyak dibudayakan, baik yang administrasi negara biasa maupun administrasi pemba-ngunan negara. Kita mengenal Pola-pola Sepada, Sepadya, Sespa dan sebagainya.
Yang ketiga sebagaimana telah disebutkan tumbuh pemikiran tentang sistem infor-masi manajemen nasional. Pola-pola pembinaan ini memerlukan sesuatu pemikiran yang terpadu agar lebih berdaya dan berhasil guna.
Dalam hal Menteri sebagai pembantu Presiden tumbuh pula pemikiran-pemikiran ten-tang apa kriteria pengangkatan serta bagaimana “pertanggungjawaban”-nya sekalipun tidak kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Menarik ialah pertanggungjawaban Menteri yang kita kenal dalam sistem pemerintahan di Inggris, yaitu bahwa Menteri haruslah:
a. With King’s pleassure yang dapat kita terjemahkan menjadi dapat bekerja sama dengan raja.
b. During good behaviour atau selama berkelakuan baik; dan
c. Running the organization atau terampil memimpin departemennya.
Pelbagai pengembangan kita lihat pada syarat-syarat tersebut tadi, misalnya syarat good behaviour yang di banyak negara mulai dikembangkan, demikian pula mengenai budaya malu apabila tidak terampil menyelenggarakan pemerintahan.
Aparatur negara yang masih memerlukan pemikiran yang lebih mendalam ialah apara-tur di bidang pengadilan. Aparatur di bidang pengadilan menyandang sebutan hakim, yang menurut UUD 1945 disebutkan tersendiri di samping pegawai negeri. Bahkan ditentu-kan harus diatur “tersendin” dengan Undang-Undang yang apabila kita tafsirkan secara sistematis pasal-pasal yang terkait, berarti bahwa pengaturan dengan Undang-Undang ialah agar dapat menjamin bahwa kekuasaan adalah kekuasaan yang merdeka dalam arti, bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
Pengaturan sekarang bahwa hakim adalah pegawai negeri dengan mengaitkannya dengan masalah pembinaannya yang non-justitial tidak dapat dipisahkan dengan tingkat kemampuan dan kecerdasan hakim sendiri. Pada saatnya kriteria konstitusional pasti harus dapat diterapkan.
6. Tata Hukum
Semenjak Jean Jaque Rousseau, analisis kenegaraan erat kaitannya dengan hukum. Karena negara (state) adalah suatu status hukum, suatu legal society, hasil perjanjian bermasyarakat. Sekalipun teori Rousseau tidak sepenuhnya diikuti sebagai analisis berpikir tentang kegiatan kenegaraan, namun pada umumnya orang beranggapan bahwa kegiatan kenegaraan meliputi: (a) membentuk hukum atau kewenangan legislatif; (b) menerapkan hukum atau kewenangan eksekutif; dan (c) menegakkan hukum atau kewenangan yudikatif.
Oleh karena itu, analisis ketatanegaraan tidak dapat dipisahkan dari analisis tata hukum, bahkan aliran yuridis murni (Kelsen) beranggapan bahwa Negara itu tidak lain dari pada personifikasi dari hukum, suatu himpunan tata hukum berdasarkan suatu sistem tertentu (Reine Rechtslehre).
Dengan demikian, analisis tata hukum akan meliputi: (a) KONSTITUSI atau Hukum Dasar; (b) fungsi-fungsi kenegaraan, (c) hak dan kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk dan (d) konsep negara hukum.
6.1 Konstitusi
Konstitusi adalah suatu pola atau aturan hidup berkelompok dalam organisasi negara, yang sering kali diperluas dalam organisasi apa pun. Sebagai pola atau aturan hidup berkelompok dalam organisasi Negara, konstitusi pada umumnya memuat:
a. Hal-hal yang dianggap fundamental dalam berorganisasi, seperti misalnya: kepala nega-ra, warga negara, perwakilan, kewenangan kenegaraan, dan sebagainya.
b. Hal-hal yang dianggap penting dalam hidup berkelompok oleh suatu bangsa, sekalipun oleh bangsa lain tidak dianggap demikian, misalnya: soal pekerjaan yang layak di dalam UUD 1945, soal pendidikan nasional, dan sebagainya.
c. Hal-hal yang dicita-citakan, sekalipun hal itu seolah-olah sulit untuk dicapai karena idealistiknya (Ideal begriff der Berfassung). Aspek ini berperan sebagai daya pemer-satu, menstabilkan arah, gerak kenegaraan, dan pemberi dinamika gerak kenegaraan.
Di samping itu, aspek-aspek ketatanegaraan lainnya seperti perubahan konstitusi, pelestarian dan sebagainya, apabila dituangkan ke dalam naskah tertulis disebut Hukum Dasar.
Bangsa Indonesia di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD 1945, menuangkan susunan kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar, berarti bangsa Indonesia menuangkan konstitusinya ke dalam suatu hukum dasar tertulis, di samping itu, ditegaskan bahwa di samping hukum dasar tertulis ada hukum dasar tidak tertulis yaitu aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek penye-lenggaraan negara sekalipun tidak tertulis.
Kenyataan ini menunjukkan bahwa di dalam tata hukum kita, diutamakan hukum ter-tulis, sekalipun demikian baik hukum tertulis maupun hukum tidak tertulis dikuasai oleh pokok-pokok pikiran yang terkandung di dalam Pembukaan, yaitu Pancasila. Hal ini sering kita ungkapkan dengan: Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum yang ada di Indonesia.
Salah satu masalah yang penting dan aktual sepanjang masa ialah perubahan Undang-Undang Dasar. Secara teoretis, suatu bangsa yang memilih hukum dasar tertulis, tidak “ingin” kalau Undang-Undang Dasar-nya mudah berubah/diubah dan hal ini dituangkan ke dalam dua cara, yaitu dengan lembaga khusus atau dengan prosedur khusus.
Undang-Undang Dasar 1945 menggunakan cara kedua, yaitu prosedur khusus, yaitu pola 2/3 sebagaimana dirumuskan dalam pasal 37, yang sekalipun judulnya perubahan, namun sesuai prinsip bahwa yang tertulis “enggah” untuk diubah demi kepastian dan pem-buktian (bewijsbaarheid en zekerhied), maka harus diartikan pengembangan dan bukan perubahan yang sifatnya “negatif”. Secara teoretis sebenarnya dapat pula dijelaskan bahwa dengan adanya hukum dasar tertulis, maka pengembangan (perubahan) terjadi sekalipun tidak secara nyata dalam rumusan pasal.
Perubahan “yang sengaja” dalam rumusan pasal disebut “Verfassungderung” se-dangkan perubahan yang “tidak disengaja” dibiarkan terjadi di dalam praktek disebut “Verfassungswandlung”. Perubahan semacam ini terjadi melampaui hukum dasar tidak tertulis.
Sebagai contoh bahwa hal ini telah terjadi, misalnya, ialah bahwa kita tidak mengatur masalah berserikat (UUD 1945) melainkan berorganisasi (Undang-Undang Parpol – Golkar dan Undang-Undang Organisasi Kemasyarakatan/ORMAS) dan hal-hal lainnya.
Apabila kita memperhatikan petunjuk UUD 1945, UUD ditetapkan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Ini berarti wadah produk hukum TAP MPR untuk UUD merupakan khas UUD 1945, karena Konstitusi RIS dituangkan di dalam Keputusan Presi-den, sedangkan UUD Sementara 1950 dituangkan di dalam Undang-Undang, sehingga ada problematik hierarkhi hukum. Dengan adanya ketetapan MPR, yang menyatakan bahwa tidak ingin mengubah Undang-Undang Dasar 1945, maka TAP yang menyatakan hal itu pada hakikatnya telah memberi bentuk TAP kepada UUD 1945.
Dengan pernyataan itu dapat pula ditarik kesimpulan bahwa apabila dapat tidaknya UUD 1945 berubah dipermasalahkan, maka hal ini mungkin karena ada pasal mengenai hal ini sekalipun pelaksanaannya sulit.
Namun apabila yang dipermasalahkan perlu atau tidaknya UUD 1945 berubah, dapat dijawab tidak perlu karena yang berhak mengubahnya yaitu MPR, sudah menyatakan bahwa hal itu tidak perlu. Sebagaimana telah kami kemukakan di atas, maka di dalam praktek, orang lebih menyukai Verfassungwandlung ketimbang “Verfassungderung”.
Apabila kita telusuri di dalam sejarah kenegaraan kita, maka Hukum Dasar Tidak Tertulis yang kita “asuh” sekarang ialah ketentuan tentang pelaksanaan siklus lima tahun penyelenggaraan negara yang kita sebut pula dengan istilah Mekanisme Kepemimpinan Nasional Lima Tahun. Langkah-langkah dalam siklus ini membentuk kalender ketata-negaraan yang dapat berkembang, dari masa ke masa; mengingat ketentuan penjelasan bahwa baik Hukum Dasar Tertulis maupun Hukum Dasar Tidak Tertulis dikuasai oleh Pancasila, maka sekalipun perkembangannya terbuka, namun tetap tidak boleh berten-tangan dengan Pancasila.
Di sini berperan sekali prinsip keterbukaan dalam mengembangkan ideologi Panca-sila dan demokrasi Pancasila, sehingga menjadi supel-lah konstitusi kita.
6.2 Fungsi Kenegaraan
Berbicara tentang fungsi kenegaraan tidak dapat terlepas dari sejarah kenegaraan, karena fungsi-fungsi masa lampau tersebut masih banyak kita warisi hingga sekarang.
Pada zaman pra liberal, baik zaman feodal maupun sebelumnya, yang untuk mudah-nya kita sebut pra Montesquie dengan trias politica-nya, maka fungsi kenegaraan diorien-tasikan pada kepentingan penguasa (etatisme). Rincian fungsi-fungsi kenegaraan pada masa itu ialah: (a) fungsi diplomacie atau antar kekuasaan; (b) fungsi dinancie, apabila diplomatie gagal; (c) fungsi financie atau masalah kas negara; (d) fungsi justicie atau pengadilan dan (e) fungsi policie, yang merupakan fungsi sisa yang tidak termasuk ke dalam empat fungsi yang lain dan dalam perkembangannya menjadi masalah dalam negeri dengan wahlfhrtpolizei dan Sicher heitspolizei-nya (Binnenlands Bestuur dan politie). Sekali-pun rincian semacam itu masih ada dampaknya sekarang, namun filosofi dasarnya harus kita ubah dan sesuaikan dengan Pancasila sebagai ideologi.
Semenjak trias politica Montesquie, maka fungsi yang pertama ialah fungsi perun-dang-undangan atau fungsi legislatif. Fungsi ini di dalam negara demokrasi merupakan fungsi yang utama karena fungsi ini mengkonkritkan aspirasi rakyat ke dalam peraturan perundang-undangan, sehingga dapat ditegakkan.
Secara teoretis fungsi legislatif ini lazimnya berkaitan dengan segala masalah produk hukum, namun di dalam beberapa negara termasuk Indonesia, dalam hal pembentukan Hukum Dasar (grundgesetzen) merupakan fungsi tersendiri.
Fungsi membuat Hukum Dasar di Indonesia diterjemahkan sebagai kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam bentuk ketetapan Majelis, dan dapat berisikan UUD atau GBHN. Dengan demikian fungsi legislatif menjadi terbatas pada peraturan per-undang-undangan (yang penegakannya bersanksi pada Hukum Dasar. Sanksinya ialah pernyataan inkonstitusional).
Namun karena di dalam perkembangan, materi muatan perundang-undangan dianggap sangat penting, terutama yang menyangkut Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), maka pengawasan pelaksanaannya menjadi kewenangan lembaga legislatif pula. Dengan demikian menjadi kelainan bahwa kewenangan legislatif menjadi lebih luas dari sekadar kegiatan legislatif atau pembentukan peraturan perundang-undangan. Kewe-nangan utamanya berkembang menjadi tiga, yaitu: (a) menentukan perundang-undangan; (b) menetapkan ke-APBN-an dan (c) mengawasi jalannya pemerintahan atau penerapan/ pelaksanaan hukum. Perkembangan teoretis ini pun diikuti oleh UUD 1945.
Fungsi eksekutif dipimpin oleh Kepala Negara atau Presiden, sedangkan mengenai hal ini di dalam UUD 1945, ada sejumlah petunjuk yang menegaskan fungsi pemerintah ini (35 petunjuk lihat tulisan tentang pemerintahan sistem konstitusi).
Di dalam penyelenggaraan fungsi diharapkan dapat dikembangkan asas kewajaran dalam penyelenggaraan pemerintah. Pengembangan adanya peradilan administrasi akan memperlancar tumbuhnya asas itu, ketimbang melihatnya sebagai peradilan tempat “mem-bantai” pejabat administrasi, di mana yang sebenarnya tokh tidak akan terjadi. Fungsi keha-kiman dijalankan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman.
Petunjuk ini diartikan bahwa lembaga kehakiman tertinggi hanya SATU, yaitu Mahka-mah Agung dibantu oleh Badan Kehakiman lainnya, harus diartikan sebagai dibantu dalam hal tingkat keadilan pertama dan banding, sebelum sampai pada tingkat tertinggi.
Namun dalam kenyataannya, kita mengenal pelbagai badan kehakiman, sekalipun di tingkat tertinggi hanya ada satu, hal ini kita warisi dari zaman kolonial dengan pelbagai pengadilan sesuai status hukum kawula negara pada waktu itu.
Sebenarnya peradilan atau hal ikhwal keadilan dapat beragam dan tidak perlu terbatas pada empat lingkungan sebagaimana ditentukan di dalam Undang-Undang Pokok Kekua-saan Kehakiman, namun lembaganya seyogianya hanya satu jalurnya, bertingkat sampai ke sebuah Mahkamah Agung.
Petunjuk selanjutnya ialah agar kekuasaan kehakiman merupakan suatu kekuasaan yang merdeka, dalam arti: bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Sepanjang sejarah kenegaraan terbukti bahwa prinsip ini harus terus-menerus ditegakkan agar diperoleh keadilan yang merata.
Fungsi selanjutnya yang dikenal di dalam UUD 1945, ialah fungsi kepenasehatan. Fungsi ini sebenarnya merupakan fungsi yang tertua di dalam sejarah bernegara, namun sering kali secara formal kurang mendapatkan tempat.
Di dalam Lembaga Tinggi Negara kita, fungsi kepenasehatan diemban oleh Dewan Pertimbangan Agung bagi Presiden dan Badan Pemeriksa Keuangan bagi Dewan Per-wakilan Rakyat. Sejarah Dewan Pertimbangan Agung dan Lembaga sejenis di Indonesia menunjukkan betapa dapat berperannya secara dominan Lembaga Kepenasehatan tersebut dan bukan sekedar lembaga kehormatan.
Kita mengenal suatu masa di mana Dewan Pertimbangan Agung disusun secara politis dominan sekali sehingga mengatasi Dewan Perwakilan Rakyat, walaupun hal itu tidaklah tepat. Di dalam sejarah kenegaraan di Eropa, kita juga mengenal staf pribadi ataupun penasehat yang dominan. Oleh karena itu, seyogianya lembaga kepenasehatan sebagai lembaga tinggi yang konstitusional diatur sehingga memiliki fungsi konstitusional yang berarti pula.
Seyogianya Dewan Pertimbangan Agung (pada masa Orde Baru) mengkoordinir semua lembaga non-departemen di bawah Presiden yang tidak memiliki kewenangan memutus sendiri, jadi keputusan berada di tangan Presiden.
Mengenai Badan Pemeriksa Keuangan seyogianya dikembangkan sebagai lembaga penasehat Dewan Perwakilan Rakyat, sehingga lembaga ini mampu secara profesional menangani masalah APBN
Fungsi kenegaraan selanjutnya ialah fungsi bela negara. Dengan demikian hal ini berarti bahwa “masalah bela Negara” di dalam pengaturan selanjutnya harus tetap menjadi hak dan kewajiban warga negara dan tidak dapat.diserahkan kepada yang bukan warga negara baik dalam bentuk legiun asing maupun berdasarkan suatu perjaniian internasional.
Masalah bela negara ini secara ketatanegaraan menumbuhkan suatu ketahanan nasional dari ancaman luar maupun dalam negeri dan menumbuhkan kekuatan HANKAM-NAS. Pertahanan Rakyat Semesta merupakan salah satu prinsip yang kita budayakan. Bahwa hal ini berbeda dengan fungsi defencie sesuai pola etatisme dan berbeda dengan militerisme Amerika Latin memerlukan studi perbandingan yang akan dapat memperjelas perbedaan tersebut.
Dengan demikian masalah fungsi kenegaraan secara tata hukum ialah masalah hak dan kewajiban aparatur negara sebagai suatu tata jabatan.
6.3 Hak dan kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk
Di dalam pola pikir liberal individualistik, yang masih banyak mempengaruhi pola pikir kita ialah masalah hak asasi. Sebenarnya masalah hak asasi atau hak kemanusiaan adalah sesuatu yang universal; yang khas liberal individualistik ialah bahwa hak asasi tersebut lebih tinggi “kedudukannya” ketimbang kepentingan masyarakat, karena masyarakat dibentuk oleh individu-individu yang bebas, sehingga tidak dapat mengatasi hak perseorangan yang disebut hak asasi tersebut.
Bagaimanakah bangsa Indonesia sebagaimana dirumuskan di dalam UUD 1945, menjawab permasalahan ini? Untuk itu kita perlu memahami arti hukum, fungsi hukum dan hak-kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk.
Undang Undang Dasar 1945, di dalam Penjelasannya menegaskan, bahwa Undang Undang Dasar memuat instruksi bagi penyelenggara negara untuk menyelenggarakan kese-jahteraan sosial dan kehidupan negara. Dengan kata lain, hukum dasar berisi instruksi tentang ketertiban dan kemakmuran. Apabila kata “hukum-dasar” kita ganti dengan genus-begrib hukum, maka dapat kita definisikan bahwa menurut bangsa Indonesia, hukum berarti suatu alat atau sarana bagi ketertiban dan kesejahteraan.
Dalam bahasa nenek moyang, alat “tata tenterem karta raharja” atau teori modern tentang hukum, yaitu bahwa hukum mengukuhkan apa yang dianggap baik di dalam masyarakat (ketertiban) dan hukum dipakai untuk merekayasa agar ada kesejahteraan di dalam masyarakat (law as a tool of social engineering, Pund). Dengan demikian adalah suatu anggapan yang sempit apabila kita memandang hukum hanya sekadar untuk keamanan dan ketertiban masyarakat semata-mata (KAMTIBMAS — rust en orde) atau sekedar untuk stabilitas politik. Dengan hukum, kita harus ineraih kesejahteraan sehingga keadilannya disebut keadilan sosial.
Dengan demikian hal yang kedua ialah perlunya kita kemudian memahami apa fungsi hukum menurut bangsa Indonesia. Sebagaimanana lazim dalam pola pikir individualistic, hukum kita lambangkan sebagai Dewi Yustitia yang ditutup matanya memegang pedang dan timbangan. Maknanya kira-kira ialah bahwa fungsi hukum ialah memberikan keadilan tanpa pandang bulu. Namun dengan “ditutup mata” tersebut di lingkungan cara pandang individualistik, kita mengenal pula ungkapan “keadilan yang tertinggi adalah ketidakadilan yang paling besar”, karena tidak melihat kenyataan dalam penegakan hukum tersebut.
Oleh karena itu di dalam UUD 1945, ditegaskan fungsi hukum sebagai berikut (penje-lasan pasal 28 dst): “Pasal-pasal baik yang hanya mengenai warga negara maupun yang mengenai seluruh penduduk memuat hasrat bangsa Indonesia untuk membangun negara yang bersifat demokratis dan yang hendak menyelenggarakan keadilan sosial dan peri-kemanusiaan”.
Apabila kata pasal-pasal itu kita ganti dengan hukum, sebagai pengertian pokok (genus – begrip) maka menurut bangsa Indonesia fungsi hukum ialah: (a) menegakkan negara yang bersifat demokratis; (b) menegakkan kehidupan yang berkeadilan sosial; dan (c) menegak-kan kehidupan yang berperikemanusiaan.
Ketiga unsur ini merupakan unsur-unsur hukum yang berfungsi pengayoman.
Dari penjelasan pasal 28 tersebut nampak pula bahwa UUD 1945 mengambil konstruksi dalam hal hak kemanusiaan ini pembedaan dalam hak dan kewajiban warga negara dan kedudukan penduduk. Dengan demikian hak dan kewajiban konstitusional warga negara atau hak asasi menurut UUD 1945, ialah:
a. kesamaan kedudukan dalam hukum dan kewajiban menaati hukum;
b. kesamaan hak dalam pemerintahan dan kewajiban menjunjung tinggi pemerintahan yang sah;
c. hak atas pekerjaan yang layak dari segi kemanusiaan;
d. hak akan kehidupan yang layak dari segi kemanusiaan;
e. hak atas bela negara serta kewajibannya;
f. hak atas pendidikan nasional dan kewajibannya.
Mengingat bahwa warga negara adalah juga penduduk, maka bagi warga negara diakui pula hak dan kewajiban yang bertaku bagi penduduk yaitu:
a. kebebasan berserikat, berkumpul dan menyatakan pendapat; yang di dalam pola pikir individualistik-liberal disebut sebagai kebebasan berpolitik;
b. kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan beribadah sesuai dengan agamanya dan kepercayaannya itu;
c. fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara.
Demikianlah UUD 1945 memperinci hak dan kewajiban konstitusional warga. negara dan penduduk, yang akan menjadi landasan bagi seperangkat tata hukum mengenai hak dan kewajiban kemanusiaan menurut bangsa Indonesia, pemahamannya menuntut pem-binaan rasa hukum dan kesadaran hukum.
6.4 Konsep Negara Hukum Indonesia
Di dalam teori kenegaraan, konsep mengenai Negara Hukum telah ada semenjak Plato dengan nama Nomoi (The Laws). Konsep ini dikenal kembali pada permulaan liberal, dipelopori oleh Immanuel Kant, di mana tugas utama negara hukum liberal tersebut ialah keamanan dan ketertiban masyarakat (Kamtibmas = rust en orde). Oleh karena itu, negara semacam ini sering kali disebut pula sebagai negara jaga malam (Nachtwachterstaat-nachtwaker staat).
Di dalam perkembangannya kemudian konsep negara hukum ini dikaitkan dengan penyelenggaraan kepentingan umum yang ditentukan sebagai persetujuan antara peme-rintah dan rakyat melampaui wakilnya. Persetujuan ini disebut Undang-Undang, oleh karena itu konsep negara hukum semacam ini disebut pula Negara Undang-Undang atau wetten-staat, di mana pemerintahannya berdasarkan atas Undang-Undang (wetmatigheid van bestuur). Konsep Negara Hukum seperti ini dianggap sebagai perkembangan yang lebih baik dari Negara Hukum Liberal (tahap pertama) dan disebut Negara Hukum Formal (Formale Rechtstaat).
Selanjutnya Negara Hukum Formal berkembang menjadi Negara Hukum Materiil, karena orang tidak mendasarkan pada undang-undang semata-mata melainkan berdasar-kan hukum (rechtmatigbestuur).
Perkembangan selanjutnya ialah penambahan asas manfaat (doelmatig bestuur) se-hingga konsepsinya berubah dengan sebutan Negara Kemakmuran (Wohlfahrstaat, Welvaart staat, Social service state a Sociale verzorgingsstaat).
Di Indonesia berkembang pula pemikiran bertahap tersebut untuk menerjemahkan pengertian Negara berdasar atas hukum sebagaimana dirumuskan di dalam Undang Undang Dasar 1945.
Mula-mula orang mengartikan Negara Hukum Indonesia hanya berfungsi keamanan dan ketertiban masyarakat (rust en orde); jadi, sesuai dengan Negara Jaga Malam, sekali-pun rumusan Kamtibmas dikembangkan menjadi stabilitas nasional atau stabilitas politik.
Kemudian orang mengadakan paralelisasi pula dengan Negara Hukum Formal. Negara Hukum Materiil maupun Negara Kemakmuran, yang menurut pendapat kami tidaklah tepat karena kesemuannya itu dilandasi falsafah liberal yang individualistik dan bukan integralistik seperti cara pandang ideologi kita.
Julius Stahl menunjukkan sifat liberal dari konsep Rechtsstaat, apa pun tahapnya dengan mengeksposekan unsur-unsurnya secara formal yaitu:
a. berdasarkan perlindungan hak asasi (liberalistik);
b. agar diperoleh perlindungan hak asasi dengan baik harus didasarkan pada trias politica;I
c. pemerintahannya berdasarkan Undang-Undang (wetmatig bestuur) kemudian berdasar-kan hukum (rechtnwtig bestuur); kemudian ditambah asas manfaat (doelmatig bestuur).
d. apabila di dalam melaksanakan pemerintahan masih dilanggar hak asasi, maka diadili dengan pengadilan administrasi.
Dari unsur pertama nampak jelas bahwa konsep Rechtsstaat yang telah diuraikan mencirikan liberalisme. Oleh karena itu, perlu dicari konsep Negara Hukum Indonesia. Mirip dengan konsep Rechtsstaat di Eropa Barat, ialah konsep Rule of Law yang terkenal di lingkungan Anglo Saxon.
Dicey memperinci unsur-unsur konsep Rule of Law sebagai berikut: (a). supremacy of law; (b). equality before the law; (c). the constitution based on individual rights.
Juga unsur ketiga menunjukkan ciri liberalistik, sehingga tidak sesuai dengan cara pandang integralistik Indonesia.
Dengan membandingkan konsep-konsep tersebut dengan petunjuk Undang-Undang Dasar 1945, maka konsep Negara Hukum Indonesia adalah sebagai berikut:
Secara materiil, arti Negara Hukum Indonesia dapat kita jelaskan berdasarkan arti Negara dan arti Hukum menurut bangsa Indonesia.
Negara: adalah keadaan berkelompoknya bangsa Indonesia, yang atas berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa, didorongkan oleh keinginan luhur bangsa Indonesia untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas.
Hukum: adalah alat ketertiban dan kesejahteraan sosial.
Maka, Negara Hukum Indonesia dalam arti materiil ialah: suatu organisasi bangsa Indonesia yang atas rahmat Allah Yang Maha Kuasa dan didorongkan oleh keinginan luhur bangsa untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas berdasarkan suatu keter-tiban menuju suatu kesejahteraan sosial.
Dengan mengadakan pembandingan dengan unsur-unsur negara hukum liberal dan konsep rule of law, maka unsur-unsur Negara Hukum Indonesia secara formal ialah:
a. Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum;
b. Kekuasaan tertinggi dilaksanakan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat di mana badan legislatif adalah Mandataris MPR bersama-sama dengan bagian dari MPR yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat.
c. Pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi;
d. Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang merdeka dalam arti bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah;
e. Ada kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan bagi para warga negara dan kewajiban untuk menjunjung hukum dan pemerintahan tanpa kecuali.
f. Hukumnya berfungsi pengayoman dalam arti menegakkan kehidupan yang demokratis, kehidupan yang berkeadilan sosial.
Operasionalisasi akan sejalan dengan siklus kehidupan hukum yaitu perencanaan, pembentukan, penerapan, pelayanan, penegakan, dan pengembangan hukum.
7. TATA NILAI
Sebagaimana telah diuraikan di atas maka suatu konstitusi memuat pula hal-hal yang ideal atau yang dicita-citakan. Dengan demikian kehidupan ketatanegaraan menuju atau mengejar cita-cita atau sesuatu yang dinilai tinggi dan bermanfaat bagi kemanusiaan. Apa yang dinilai tinggi ini akan membentuk suatu tata nilai yang terinci dan terkait pada tatanan-tatanan kehidupan yang “membentuk” kehidupan kenegaraan.
Di dalam menjelaskan perihal tujuan bernegara juga telah diuraikan bahwa masyarakat adil dan makmur yang menjadi tujuan bernegara perlu lebih dikonkritkan agar dapat dicapai dengan nyata. Secara ideal, tatanan kehidupan diberi petunjuk idealismenya sesuai dengan ideologi Pancasila, dengan demikian kita akan berhadapan dengan nilai-nilai dasar.
Nilai-nilai dasar ini yang akan dijabarkan ke dalam nilai-nilai instrumental di dalam Garis-garis Besar Haluan Negara.
Undang Undang Dasar 1945 menggunakan dua cara di dalam menentukan petunjuk-petunjuk tentang nilai-nilai dasar tersebut: (a) yang pertama ialah dengan jelas diberikan petunjuk tentang suatu tatanan dasar; (b) nilai suatu tatanan dasar diserahkan pada undang-undang untuk merumuskannya, artinya dengan persetujuan (wakil) rakyat pula.
Beberapa tatanan dasar dengan petunjuk-petunjuknya adalah sebagai berikut:
a. Tatanan bermasyarakat, nilai-nilai dasarnya ialah tak boleh ada eksploitasi sesama manusia (penjajahan), berperikemanusiaan dan berkeadilan sosial (Alinea I Pembu-kaan).
b. Tatanan bernegara, dengan nilai dasar merdeka, berdaulat, bersatu, adil dan makmur (Alinea II Pembukaan)
c. Tatanan kerja sama antar negara atau tatanan luar negeri dengan nilai tertib dunia, kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial (Alinea IV Pembukaan).
d. Tatanan pemerintahan daerah dengan nilai permusyawaratan dan mengakui asal usul keistimewaan daerah (pasal 18)
e. Tatanan keuangan negara ditentukan dengan undang-undang ( pasal 23);
f. Tatanan hidup beragama dengan nilai dasar dijamin oleh negara kebebasannya serta beribadahnya sesuai dengan agamanya dan kepercayaannya itu (pasal 29);
g. Tatanan bela negara, hak dan kewajiban merupakan nilai dasamya (pasal 30).
h. Tatanan pendidikan diatur dengan undang-undang (pasal 31);
i. Tatanan berserikat, berkumpul dan menyatakan pendapat.
j. Tatanan hukum dan keikutsertaan dalam pemerintahan dengan nilai-nilai dasar kesamaan bagi setiap warga negara dan kewajiban menjunjungnya tanpa kecuali (pasal 27 ayat 1)
k. Tatanan pekerjaan dan penghidupan, dengan nilai dasar harus layak dari segi kemanusiaan.
l. Tatanan budaya dengan nilai dasar berdasarkan budaya daerah, menuju kemajuan adab, budaya dan persatuan dan tidak menolak budaya asing yang dapat memper-kembangkan atau memperkaya kebudayaan bangsa sendiri, serta mempertinggi derajat kemanusiaan bangsa.
m. Tatanan kesejahteraan sosial dengan nilai dasar kemakmuran masyarakat yang diutamakan dan bukan kemakmuran orang seorang.
Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan;
Cabang produksi yang penting bagi negara dikuasai oleh Negara, produksi dikerja-kan oleh semua dan untuk semua di bawah pimpinan atau penilikan anggota masyarakat;
Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat;
Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak boleh ada di tangan orang seorang (pasal 33).
n. Tatanan gelar dan tanda kehormatan diatur dengan undang-undang (pasal 15).
Demikianlah beberapa tatanan kehidupan disertai petunjuk-petunjuknya yang ideal yang perlu dijabarkan lebih lanjut baik nilai dasarnya maupun nilai operasionalnya sesuai sifat nilai masing-masing, etis, estetis, religious, rasional, nilai manfaat (nuts warden) dan sebagainya.
Penjabaran nilai ini menjadi suatu keharusan agar diperoleh suatu gambaran yang lebih konkrit dari setiap tatanan sehingga memudahkan perumusan haluan negara. ataupun pembangunan di setiap bidangnya.
Misalnya penjabaran pasal 33, penjabaran kebebasan pers, penjabaran kebudayaan bangsa dan sebagainya.
Petunjuk-petunjuk ketatanegaraan sebagaimana dirumuskan di dalam Undang-Undang Dasar dapat kita katakan merupakan terjemahan sesuai ideologi bangsa yang tiada lain ialah Pancasila dan sifatnya sedikit banyak masih filosofis ketatanegaraan.
4.
5. Kedaulatan Negara
5.1 Arti Kedaulatan
Istilah kedaulatan menunjuk kepada fungsi negara sebagai lembaga yang secara definitif memastikan aturan-aturan kelakuan bagi masyarakat yang ada di dalam wilayahnya. KBBI mendefinisikan ‘kedaulatan’ sebagai kekuasaan tertinggi atas pemerintahan negara, daerah, dsb. Kedaulatan ini adalah ciri utama negara. Kedaulatan adalah hak kekuasaan mutlak, tertinggi, tak terbatas, tak tergantung, dan tanpa kecuali. Bila negara memiliki kekuasaan tertinggi atau berdaulat, itu berarti tidak ada pihak, baik di dalam maupun di luar negeri, yang harus dimintai izinnya oleh negara dalam menetapkan atau melakukan sesuatu. Namun kenyataan menunjukkan bahwa tidak ada negara yang seratus persen berdaulat. Ada juga negara-negara yang mengakui suatu hak “perlindungan” (disebut: souzerainite) dari negara lain. Keanggotaan dalam organisasi-organisasi internasional, seperti: NATO, ASEAN, dll. juga secara tidak langsung dapat mengurangi kedaulatan suatu negara. Kendatipun begitu, kedaulatan tetap merupakan ciri hakiki negara modern.
Dalam ilmu negara dibedakan dua arah kedaulatan negara: kedaulatan ke dalam dan kedaulatan ke luar. “Kedaulatan ke dalam” berarti bahwa negara berkuasa menentukan masalah apa saja sebagai wewenangnya, dan bahwa dalam hal ini negara tidak tergantung dari pihak lain yang mempunyai wewenang lebih tinggi. ‘Kedaulatan ke dalam’ dibedakan atas dua segi: (1) kedaulatan wewenang (disebut: “sovereignty of competence”), dan (2) kesatuan kekuasaan negara.
(1) Wewenang adalah kesanggupan dan hak untuk melakukan sesuatu. Negara tidak hanya mempunyai segudang wewenang, melainkan juga mempunyai wewenang untuk memperluas atau mempersempit wewenang-wewenang itu. Negara berwenang untuk menentukan apakah pihak-pihak swasta berwenang membuka sekolah sendiri atau tidak, dan apa wewenang pemerintah-pemerintah daerah. “Jadi, negara juga berwenang untuk menentukan jangkauan wewenang-wewenangnya.” Kewenangan menentukan jangkauan wewenang inilah yang disebut kedaulatan wewenang atau wewenang wewenang (compe-tence of competence). Inilah kedaulatan khas negara. Suatu negara disebut kuat apabila ia memiliki kekuatan untuk melaksanakan wewenang itu dalam realitas kehidupan politik.
(2) Kesatuan kekuasaan negara artinya dalam wilayah suatu negara tidak ada lem-baga lain yang juga memiliki kedaulatan wewenang. Jadi, dalam wilayah satu negara hanya dapat ada satu pusat pemerintahan. Semua wewenang lain dalam wilayah kekuasaan itu tunduk terhadap wewenang negara itu.
“Kedaulatan ke luar” berarti “tidak ada pihak dari luar negara yang berhak mengatur sesuatu dalam wilayah negara itu. Kedaulatan ke luar dapat diungkapkan dalam dua patokan, yaitu dalam patokan kekebalan dan dalam patokan kesamaan kesanggupan semua negara untuk menciptakan hukumnya sendiri dan untuk bertindak. Patokan kedua mengatakan bahwa semua negara memiliki hak yang sama untuk menetapkan undang-undang dalam wilayah mereka, dan untuk bertindak atas nama negaranya sendiri berhadapan dengan negara-negara lain, entah kecil atau besar, lemah atau kuat. Patokan kekebalan (principle of impermeability) mengatakan bahwa wilayah sebuah negara tidak boleh dimasuki dalam bentuk apa pun oleh negara lain. Jadi, negara lain tidak boleh meng-ambil tindakan hukum atau kekuasaan dalam wilayah kekuasaan negara lain. Tanpa izin Pemerintah Indonesia, misalnya, suatu patroli Malaysia tidak boleh mengejar seorang penjahat Malaysia yang menyeberang dari Sarawak ke Kalimantan Barat melampaui batas antara dua negara itu.
5.2 Kedaulatan dan Wewenang Moral
Akan tetapi kedaulatan negara, terutama kedaulatan wewenang, menimbulkan suatu perta-nyaan: apakah dengan kedaulatan wewenang, negara memiliki hak untuk mencampuri segala urusan masyarakat, untuk menentukan segala-galanya, misalnya, untuk menetapkan bahwa sembahyang Jumat orang Islam dan ibadat Minggu orang Kristen harus diadakan sesudah jam 18.00?; atau melarang pembentukan “kelompok-kelompok arisan dan koperasi simpan-pinjam” Swasta?
Untuk menjawab pertanyaan ini, kita harus membedakan antara tingkat bahasan faktual-deskriptif dan tingkat bahasan normatif-moral. Bahwa negara memiliki kedaulat-an adalah pernyataan deskriptif. Kesatuan aturan kelakuan dan aturan bertindak suatu masyarakat dengan sendirinya mengandaikan adanya lembaga dengan wewenang tertinggi; jadi, wewenang yang dapat mengalahkan semua wewenang lain. Tetapi bahwa negara mempunyai wewenang itu, belum mengimplikasikan apa-apa tentang luasnya jangkauan penggunaan wewenang itu, yang masih dapat dibenarkan. Pertanyaan, penggunaan wewenang negara yang mana yang dapat dibenarkan, bersifat normatif-moral. Bahwa negara dapat menentukan segala-galanya, tidak mengimplikasikan bahwa negara boleh menentukan segala-galanya. Negara dapat saja mencampuri urusan intern suatu agama, misalnya dengan membuat undang-undang tentang pendidikan para pemuka ibadat. Tidak ada pihak yang dapat menghindari niat negara itu. Inilah yang dimaksud dengan kedaulatan wewenang negara. Tetapi campur tangan itu, tetap melang-gar hak asasi kebebasan (ber)agama dan dengan demikian secara etis tidak legitim.
Kelihatanlah, bahwa fakta kedaulatan negara niscaya menimbulkan pertanyaan tentang legitimasi etis (dan sosial) penggunaan kedaulatan itu. Sebagaimana tidak semua hal yang dapat dilakukan dengan sendirinya boleh dilakukan, begitu pula fakta kedaulatan negara tidak memberi wewenang moral kepada negara untuk mempergunakannya secara sewenang-wenang. Secara moral, negara tidak berhak untuk membenarkan segala macam tindakan dengan fakta kedaulatannya. Tindakan negara harus dipertanggungjawabkan secara moral.
Dalam bab-bab berikut pandangan-pandangan pokok tentang hal legitimasi peng-gunaan kekuasaan akan dibicarakan. Di sini kiranya cukup untuk memperhatikan bahwa prinsip kedaulatan negara diimbangi oleh prinsip, yang juga faktual-fungsional, bahwa negara secara hakiki berfungsi untuk melengkapkan apa yang kurang dalam kemampuan masyarakat untuk memecahkan masalah-masalah yang dihadapi. Jadi, fungsi negara adalah subsidier. Negara bukanlah tujuan pada dirinya sendiri. Maka masuk akal kalau negara mau melakukan segala-galanya. Pandangan bahwa negara harus langsung menentukan segala seluk-beluk kehidupan masyarakat disebut totalitarisme. Totalitarisme menyangkal fungsi subsidier negara, ia membawahkan segala apa terhadap kemaha-kuasaannya dan dengan demikian menyangkal martabat masing-masing orang sebagai manusia bebas. Ada dua alasan prinsipiil mengapa totalitarisme tidak dapat diterima. Pertama, hakikat negara sebagai sarana pelengkap (subsidier), dan bukan sarana peng-ganti usaha masyarakat. Kedua, hak moral, terutama hak-hak asasi, masyarakat dengan anggota-anggotanya untuk mengurus dirinya sendiri (misalnya hak orangtua untuk menen-tukan pola keagamaan anak-anak mereka yang belum dewasa). Jadi, kedaulatan negara tidak melenyapkan keharusan baginya untut melegitimasikan tindakan-tindakannya.
6. Anarkisrne
6.1 Pengertian
KBBI mendefinisikan ‘anarkisme’ (anarchism) sebagai ajaran atau paham yang menentang semua kekuatan negara; atau, teori politik yang tidak menyukai (dan karena itu menolak atau menentang) adanya pemerintahan dan undang-undang. Anarki adalah hal tidak adanya dan/atau tidak berfungsinya pemerintahan, undang-undang, peraturan, atau ketertiban sehingga menimbulkan kekacauan di dalam negara. Di dalamnya setiap orang, masyarakat atau pejabat publik bertindak semaunya sendiri, seolah-olah tidak ada suatu kekuasaan politik yang berwenang mengatur dan mengawasi perilaku hidup para warga. Anarkis adalah penganjur atau penganut paham anarkisme, atau orang yang melakukan tindakan anarki. Anarkistis artinya bersifat anarki.
Anarkisme memang menolak negara secara radikal dengan menuntut penghapusan negara. Berbeda dengan teori-teori kritik negara lain, anarkisme tidak hanya menentang penyalahgunaan kekuasaan, melainkan ia menolak penggunaan kekuasaan negara seluruh-nya. Ia menolak distingsi antara kekuasaan yang sah dan yang tidak sah. Segala bentuk kekuasaan tidak diterimanya.
6.2 Implikasi Anarkisme
Penolakan menyeluruh terhadap negara beserta kekuasaannya membawa konsekuensi yang aneh, yaitu bahwa (a) negara tidak lagi dapat dikritik; (b) apa saja yang dilakukan negara adalah tidak sah. Ini berarti mengkritik tindakan-tindakan tertentu dari negara tidak masuk akal lagi. Dengan demikian, seorang anarkis tidak dapat mengajukan kritik terhadap kebijakan-kebijakan negara. Mengapa? Karena, apa saja yang dilakukan negara dianggap dengan sendirinya buruk dan tidak sah, tindakan-tindakan negara yang sungguh-sungguh buruk tidak dibedakan dari tindakan negara lain-lainnya, maka tidak dapat dikritik. Hal itu juga berarti bahwa seorang anarkis tidak dapat “bertindak secara politis”, artinya, “terjun ke dalam arena perjuangan politik untuk menentang kebijaksanaan-kebijaksanaan penguasa yang tidak tepat dan memperjuangkan alternatif-alternatif lain yang dinilai lebih tepat.” Semua peserta dalam perjuangan politik, entah mereka moderat atau radikal, bersepakat dalam pengakuan terhadap hak negara untuk menata masyarakat. Yang dipertentangkan adalah penataan yang mana, yang mau dilaksanakan.
Pihak yang menolak hak negara itu tidak termasuk di antara para peserta perjuangan politik lagi. Ia menjadi “outsider” total. Seorang anarkis dapat menentang negara secara total, misalnya dengan senjata teror yang membabi buta, tetapi ia tidak dapat mengubah sesuatu dalam pola kebijaksanaan politik, justru karena ia menolak semua kebijaksanaan politik. Suatu kritik spesifik tidak terbuka baginya. Dan selama negara masih cukup kuat untuk mempertahankan diri, ia tidak dapat menyumbangkan apa-apa ke arah perbaikan kehidupan masyarakat.
Itulah sebabnya mengapa dalam spektrum perjuangan politik, anarkisme, baik yang teoretis maupun yang praktis, termasuk yang teroristik, dalam praktek harus ditempatkan ke sudut konservatif dan bukan ke sudut progresif. Karena, mereka hanya mengenal alternatif antara penolakan negara sama sekali dan tidak berbuat apa-apa, maka, mengingat negara tetap bertahan, mereka termasuk pihak yang tidak mengubah apa-apa, dan itulah yang disebut konservatif. Dalam kenyataan politik, kegiatan-kegiatan teroristik memang sering mengakibatkan suatu pergeseran ke kanan dan suatu pengetatan kontrol negara. Dengan demikian, kita berhadapan dengan paradoks, bahwa pihak yang menentang negara dengan paling radikal dan fanatik, justru memperkuat struktur kekuasaan dan mendukung mereka yang menentang segala usaha perbaikan. Extrema se tangunt, pihak-pihak ekstrem saling berdekatan.
6.3 Dasar Anarkisme
Anarkisme lebih berdasarkan suatu kepercayaan daripada suatu analisa, dan oleh karena itu tidak dapat dianalisis secara filosofis. Kaum anarkis percaya, bahwa manusia sebenarnya dapat hidup tanpa memerlukan ancaman paksaan dan kekerasan. Jadi, bahwa manusia sebenarnya dapat hidup bersama semata-mata berdasarkan kesadarannya sendiri.
Yang membedakan pelbagai aliran anarkisme satu dari yang lain adalah dasar keper-cayaan itu. Anarkisme religius percaya, bahwa asal saja manusia beragama, ia tidak akan menyeleweng, dan oleh karena itu tidak diperlukan suatu lembaga pemaksa. Ada yang percaya, bahwa negara merupakan alat dari kekuatan-kekuatan satanik dan kuasa-kuasa kegelapan yang menentang kerajaan cahaya yang bersifat rohani. Begitulah anarkisme dualistik, misalnya dalam Manikeisme yang dipengaruhl oleh aliran Zoroaster di Persia 2500 tahun yang lalu. Dalam lingkungan agama kristiani kadang-kadang muncul gerakan-gerakan Kiliastik (dari kata Yunam khilioi, seribu) yang mengharapkan suatu kerajaan langsung oleh Yesus Kristus selama seribu tahun. Ada yang mengharapkan kerajaan Roh Kudus langsung dalam hati manusia dan atas nama itu menentang negara. Dalam agama Islam beberapa aliran Shia dan Mahdisme menen-tang negara sebagai sesuatu yang secara hakiki sekuler, dan oleh karena itu berlawanan dengan sikap takwa yang sebenar-nya. Harapan-harapan akan kedatangan Ratu Adil di Jawa juga menunjukkan tendensi-tendensi serupa.
Ada yang mengharapkan kehidupan masyarakat yang teratur dan manusiawi dari suatu pembaru-an moral (misalnya Leo Tolstoi, 1828-1910) atau dari kemajuan rasionalitas manusia (Fichte, 1762-1814). Max Stirner (1806-1856) berpendapat bahwa asal saja setiap orang hanya memperhatikan kepentingan egoisnya sendiri, kehidupan bersama akan ber-jalan dengan sendirinya, tanpa perlu ada yang mengatur.
Dalam abad ke-19, beberapa penganut sosialisme dan filsafat radikal mengharapkan bahwa suatu perubahan struktur-struktur sosial-ekonomi, terutama penghapusan hak milik pribadi, akan mencipta-kan keadaan di mana negara tidak diperlukan lagi. Begitu misalnya Proudhon (1809-1865) dan Most (1846-1906). Kaum “anarkis” seperti Bakunin (1814 -1876), Necaew (1847-1882), dan Kropotkin (1842-1921), tiga-tiganya orang Rusia, meng-harapkan suatu masyarakat baru yang manusiawi dari penghancuran masyarakat sekarang. Gerakan buruh sindikalisme condong untuk menggantikan fungsi negara dengan serikat-serikat buruh. Akhirnya perlu disebutkan Marx (1818-1883) yang percaya bahwa negara sebagai alat penindas kelas atas terhadap kelas bawah akan melayu dengan sendirinya, apabila proletariat dalam revolusi sosialis di seluruh dunia menghapus hak milik pribadi dan permisahan antara kelas yang berdasarkan padanya.
6.4 Kritik terhadap Anarkisme
Kritik terhadap anarkisme bertolak dari pengandaian dasar anarkisme sendiri, yaitu bahwa asal saja manusia memiliki sikap mental yang tepat (karena bimbingan Roh Allah; sebagai hasil pendidikan filsafat dan moral; karena halangan-halangan struktural seperti hak milik pribadi dihapus, dsbnya.), ia tidak akan lagi bersifat egois dan agresif, dan memaksa tidak diperlukan lagi. Dengan titik tolak itu, muncul dua pertanyaan mendasar:
Pertama, kalau tidak ada sistem peraturan yang mengikat, dengan negara yang men-jaminkannya, bagaimana tabrakan-tabrakan mau dicegah yang berdasarkan situasi-situasi objektif? Argumentasi anarkisme paling-paling berlaku bagi konflik-konflik yang berdasarkan sikap-sikap subjektif manusia, seperti emosi-emosi agresif atau egoisme. Akan tetapi, kalau dua mobil saling mendekati di jalan yang sama, masing-masing dengan kecepatan 100 kilometer per jam, maka, meskipun masing-masing pengemudi bermaksud baik dan ber-sedia untuk mengalah, tabrakan hanya dapat dielakkan dengan pasti, apabila dipasang aturan yang pasti tentang bagaimana dua mobil harus saling melewati. Hal yang sama berlaku di bidang ekonomi, hiburan, pokoknya di semua bidang yang memiliki struktur-struktur objektif non-personal. Jadi, tabrakan-tabrakan tidak hanya terjadi, karena sikap-sikap mental yang kurang memadai, melainkan, meskipun sikap-sikap mental semua pihak yang bersangkutan telah memadai, berdasarkan fakta, bahwa kita hidup di waktu dan tempat terbatas yang sama. Dengan lain kata, negara tidak hanya diperlukan untuk me-nindas para penjahat, melainkan juga untuk memberikan aturan dan tatanan pada segala macam proses kehidupan bersama yang memerlukannya. Kalaupun semua orang saling mencintai, suatu sistem aturan yang pasti tetap diperlukan.
Kedua, bagaimana mau dipastikan bahwa tidak pernah akan ada satu atau sekelompok orang yang merasa terancam oleh orang lain? Mengapa hal ini ditanyakan? Karena, kenya-taan hidup menunjukkan bahwa dalam hidup bermasyarakat selalu saja ada kemungkinan ancam-mengancam, curiga-mencurigai antara sesama manusia. Dalam suasana itu, semua pihak terpaksa mengambil tindakan untuk menjamin keamanannya masing-masing. Setiap orang lain dipandang sebagai bahaya potensial. Egoisme menjadi tuntutan situasi. Keadaan itulah yang secara gemilang dilukiskan oleh Thomas Hobbes sebagai “perang semua melawan semua”. Dengan tekanannya pada sikap mental yang tepat – sehingga tidak diperlukan lagi suatu tatanan yang dipaksakan – anarkisme barangkali dapat mengeliminasi ancaman-ancaman yang berdasarkan maksud jahat, jadi yang memang dimaksud sebagai ancaman. Tetapi anarkisme tidak dapat mengeliminasikan perasaan terancam yang timbul karena salah paham atau salah komunikasi. Misalnya, yang dimaksud sebagai lelucon, atau kekeliruan yang tidak disengaja (orang main senapan angin) dipahami oleh hadirin lain-lain sebagai ancaman. Atau kelakuan orang yang kurang waras. Untuk mengatasi situasi itu hanya ada satu cara: adanya lembaga yang pasti tidak membiarkan kelakuan-kelakuan yang secara potensial mengancam berlangsung, entah memang dimaksud sebagai ancaman, entah tidak. Jadi, untuk mencegah konflik bagaimanapun juga, juga dalam kelompok umat manusia yang tidak ada kejahatannya, diperlukan lembaga pusat dengan kemampuan memaksa.

=========

BAB I
BANGSA, NEGARA, NEGARA-BANGSA
Titik tolak dan fokus Pendidikan Kewarganegaraan atau Civics bukanlah negara atau masyarakat sebagai kesatuan makro, melainkan individu-individu warga negara sebagai kesatuan mikro. Hal yang dibahas di dalamnya adalah “kedudukan dan peranan manusia sebagai warga negara dalam menjalankan hak dan kewajibannya sesuai dan sepanjang batas-batas ketentuan konstitusi negara. Di sini ”manusia” dipandang sebagai makhluk individual sekaligus sosial. Hal-hal menyangkut individu warga negara yang dibahas di sini berkisar: hak dan kewajibannya, aspirasi dan cita-citanya, potensi yang dimilikinya dan kesempatan yang terbuka baginya untuk mengembangkan diri, usaha dan kegiatannya, perannya dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, sesuai, sepanjang, dan sejauh diberikan oleh konstitusi negara.
Salah satu hal mendasar seputar ‘individu’ itu ialah bahwa ia selalu berada di dalam proses personisasi (penyempurnaan diri menjadi “pribadi” yang utuh) sepanjang hidup; dan proses ini sukses hanya kalau individu terarah dan terbuka kepada orang lain, mau hidup bersama orang lain, dalam berbagai ikatan sosial, mulai dari keluarga (family), masyarakat (society, community), bangsa (nation), dan negara (state). Di dalam masyarakat, bangsa dan negara inilah, individu mewujudkan dimensi politis kehidupannya, yang berlangsung di dalam ikatan sosial yang besar, yaitu bangsa dan Negara. Dalam bab pertama ini, kita akan membahas tentang bangsa dan Negara.
1. Bangsa
Ada banyak pengertian tentang ’bangsa’. Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) mendefi-nisikan bangsa sebagai kelompok masyarakat yang bersamaan asal keturunan, adat, bahasa, dan sejarahnya, serta berpemerintahan sendiri. Senada dengan KBBI, bagi Jalobsen dan Lipman, “bangsa” adalah suatu kesatuan budaya (cultural unity) dan suatu kesatuan politik (political unity). Demikian pula Hans Kohn, bangsa adalah sekumpulan manusia yang meru-pakan satu-kesatuan karena memiliki persamaan kebudayaan, seperti bahasa, adat-istiadat, agama dsbnya; sedangkan bagi Otto Bauer, “bangsa” adalah kelompok manusia yang mempunyai kesamaan karakter; karakter itu tumbuh karena adanya kesamaan nasib.
2. Negara
Di antara semua bentuk masyarakat yang ada, negara pada dasarnya adalah sebuah masyarakat tetap dengan kekuasaan tertinggi. Atas semua bentuk masyarakat, negara memiliki keunggulan, karena ia berkewajiban memperhatikan dan menjamin terciptanya kesejahteraan umum bagi seluruh masyarakat. Namun, manakala semua kelompok masya-rakat lainnya dalam arti tertentu tunduk pada negara, itu tidak berarti bahwa negara adalah penguasa atas semua kuasa duniawi lainnya.

2.1 Pengertian tentang Negara
Sebagaimana tentang bangsa, demikian juga tentang negara, terdapat banyak pengertian. Di bawah ini dikemukakan beberapa pengertian tentang negara:
• masyarakat politik yang independen atau berdaulat. Di sini, negara dibedakan dari banyak bentuk masyarakat yang lebih kecil, yang tergantung pada perlindungan dan bantuan negara. Sebagai masyarakat politik, negara dibedakan misalnya dari masyarakat agama yang independen (misalnya Gereja).
• suatu masyarakat yang dibatasi secara geografis, dengan satu otoritas tertinggi untuk menciptakan kebaikan atau kesejahteraan umum bagi seluruh rakyat.
• masyarakat terbesar yang berdasarkan sifat sosial manusia.
• organisasi yang di dalamnya ada rakyat, wilayah yang permanen, dan pemerintah yang berdaulat, baik ke dalam maupun ke luar.
• kesatuan sosial (masyarakat) yang diatur secara konstitusional untuk mewujudkan kepentingan bersama.
• masyarakat sempurna (societas perfecta). Disebut demikian karena negara memiliki semua sarana yang penting bagi pemenuhan kebutuhan-kebutuhan dan pencapaian tujuan-tujuannya; itulah sebabnya negara pada hakikatnya independen terhadap masya-rakat lainnya. Sifat “sempurna” ini tentu saja bukan dalam arti moral, tetapi lebih dalam arti eksistensial, yakni suatu masyarakat yang independen terhadap masyarakat lainnya dan secara prinsipiil mampu mencukupkan dirinya sendiri. Karena independensi dan kekuasaannya, negara cenderung lebih unggul daripada bentuk masyarakat lainnya.
• masyarakat atau wilayah yang merupakan satu kesatuan politis.
• lembaga pusat yang menjamin kesatuan politis (yaitu: wilayah negara), yang menata dan dengan demikian menguasai wilayah itu (pengertian negara menurut Etika Politik).
Dari semua pengertian di atas, tampak empat ciri umum sebagai unsur konstitutif dari negara: (a) kemajemukan rakyat yang biasanya memiliki bersama suatu kebudayaan umum atau sekurang-kurangnya kepentingan-kepentingan umum yang sama; (b) wilayah khusus yang didiami oleh rakyat ini; (c) suatu otoritas publik dengan kuasa pengambilan keputusan yang mempunyai keunggulan atas semua masyarakat lainnya di dalam wilayah tersebut; (d) suatu tata aturan hukum positif dan konstitusi demi tercapainya kesejahteraan umum bersama, yang juga menentukan dan melegalisasi kuasa/otoritas politis.
2.2 Pengertian Negara yang Khas Indonesia
Untuk memahami “pengertian negara” yang khas Indonesia, baiklah ditelusuri sejarah ber-negara di Eropa. Penelusuran ini penting dan perlu agar kita memperoleh suatu pengertian yang selaras dengan cara pandang bangsa Indonesia tentang hakikat negara.
Pada hakikatnya, bernegara mensyaratkan suatu wilayah kekuasaan yang tetap. Semenjak bangsa-bangsa Eropa menjadi bangsa yang “menetap” di suatu daerah, tidak lagi berpindah-pindah atau nomaden, maka “bernegara” berarti memiliki atau menguasai sebidang tanah atau wilayah tertentu. Penguasaan atas tanah atau wilayah tertentu itu menumbuhkan “kewe-nangan kenegaraan” (teori patrimonial) di mana struktur sosial yang dihasilkan disebut feodalisme atau landlordisme. Di sini negara disebut tanah (Land). Makna ini terlihat pada nama negara-negara Eropa modern sekarang ini seperti England, Holland atau Nederland, Deutchland, Poland(ia), Ireland (Irlandia), dsb. Lalu, karena “tanah” atau “wilayah” itu menghasilkan kemakmuran atau kekayaan (Reichrijkdom), maka negara kemudian diartikan dengan Rijk (Belanda) atau Reich (Jerman), artinya kekayaan sekelompok manusia (dinasti), misalnya: Frankrijk, Oostenrijk, dsb.
Kondisi pra-liberal ini berakhir dengan lahirnya teori liberalisme yang dipelopori oleh filsuf John Locke, Thomas Hobbes, Jean Jacque Rousseau. Teori Liberalisme membawa pengertian baru tentang negara. Negara tidak lagi dipandang sebagai tanah ataupun kekayaan (Land atau Reich) melainkan sebagai suatu status hukum (state – staat ––> yang ada kaitannya dengan istilah Latin statua artinya patung): suatu masyarakat hukum (legal society) sebagai hasil dari suatu perjanjian bermasyarakat (social contract). Jadi, negara adalah hasil perjan-jian bermasyarakat (Vertrag – verdrag) dari individu-individu yang bebas, sehingga hak-hak orang seorang (hak asasi) lebih tinggi kedudukannya dari negara, yang merupakan hasil bentukan individu-individu bebas tersebut. Inilah paham individualisme tentang Negara menurut Rousseau Cs, di mana individu lebih diutamakan daripada masyarakat. Cara pandang individualistik Rousseau berbeda dengan paham integralistik Jerman, di mana masyarakat lebih diutamakan daripada individu (Du bist nicht, Deine Volk ist alles — engkau tak punya arti, rakyatmulah segala-galanya).
Bangsa Indonesia tidak memilih dan menganut cara pandang individualistik Rousseau. Itulah yang dikatakan Prof. Soepomo di dalam rapat BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia). Dalam sejarah kenegaraan di Eropa, cara pandang individualistik ini ditentang oleh kelompok kaum sosialis–komunis, yang dipelopori oleh Karl Marx, Frederich Engels, Lenin, yang pandangannya didasarkan pada teori kelas sosial, yaitu bahwa negara adalah alat dari mereka yang ekonominya kuat untuk menindas mereka yang ekono-minya lemah. Cara pandang tentang negara seperti ini juga bukan cara pandang bangsa Indonesia, dan karena itu tidak dipilih dan tidak pula dianut.
Prof. Soepomo mengemukakan cara pandang ketiga tentang Negara, yang ia sebut cara pandang integralistik (Negara Integralistik) yang melihat negara sebagai suatu kesatuan organis, sebagaimana dikemukakan oleh filsuf seperti: Hegel, Adam Muller dan Spinoza. Cara pandang integralistik ini berbeda dari cara pandang individualistik Rousseau cs, dan kolektivisme a la Rusia. Muhammad Hatta tidak sepenuhnya menerima cara pandang integralistik Jerman ini, karena cara pandang itu dapat melahirkan Negara Kekuasaan, sekalipun ada kemiripan dengan cara pandang Indonesia tentang satunya makro kosmos dan mikro kosmos. Hatta sebaliknya mengusulkan agar paham negara integralistik Soepomo dilengkapi dengan kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan menyatakan pendapat. Usul Hatta diterima, sehingga terbentuklah Negara Integralistik Indonesia, yang berbeda dengan Negara integralistik menurut cara pandang Jerman. Paham Negara Integralistik Indone-sia mengutamakan kemakmuran masyarakat/rakyat, sambil tetap menghargai dan menjun-jung tinggi harkat dan martabat manusia pribadi.
Cara pandang Indonesia tentang negara tidak sekadar melihat negara secara organis. Bagi bangsa Indonesia, negara –– sebagaimana disepakati kemudian dan dirumuskan di dalam Alinea Ketiga Pembukaan UUD ’45 –– adalah “suatu keadaan kehidupan berke-lompoknya bangsa Indonesia, yang atas berkat rahmat Allah yang Maha Kuasa dan didorongkan oleh keinginan luhur bangsa Indonesia untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas.” Rumusan semacam ini disebut sebagai suatu kesepakatan satu tujuan atau Gesamtakte dan bukan sebagai suatu perjanjian atau Vertrag.
Dengan cara pandang integralistik Indonesia, maka menurut Prof. Soepomo, negara bukan “makhluk” (raksasa) yang berdiri sendiri di samping individu-individu yang bebas sebagai-mana terdapat di dalam cara pandang individualistik yang dualistis sifatnya. Di dalam cara pandang integralistik a la Indonesia tidak terkandung makna kepentingan sendiri (kepen-tingan pemerintah) terlepas dari atau bahkan bertentangan dengan kepentingan orang-seorang (rakyatnya). Di dalam negara, semua pihak mempunyai fungsi masing-masing dalam suatu kesatuan yang utuh, yang oleh Prof. Soepomo disebutkan sebagai suatu totalitas.
Demikianlah cara pandang Indonesia tentang negara atau hakikat negara. Cara pandang Indonesia ini sebenarnya tidak saja terbatas di dalam bernegara. Bangsa Indonesia berang-gapan bahwa kehidupan berkelompok dapat terwujud dalam bentuk bernegara, berbangsa, dan bermasyarakat, sehingga juga di dalam kehidupan berkelompok lainnya itu, kita memiliki pula cara pandang integralistik. Hal ini akan dijelmakan dalam tatanan kehidupan yang membentuk masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila sebagai suatu perangkat tata nilai.
Dengan demikian sekalipun semenjak Rousseau, analisis bernegara berkisar pada masalah hukum, yaitu pembentukan hukum (legislatif), pelaksanaan/penerapan hukum (eksekutif) maupun penegakan hukum (judikatif), namun di Indonesia, analisis tersebut harus tetap didasarkan pada cara pandang integralistik a la Indonesia sebagaimana disa-rankan Hatta.
2.3 Terjadinya negara menurut paham bangsa Indonesia
Secara teoretis, suatu negara dianggap berdiri apabila telah terpenuhi tiga unsur dasar negara, yaitu (a) pemerintahan yang berdaulat, (b) bangsa/rakyat, dan (c) wilayah kekua-saan. Namun dalam praktek pada zaman modern ini, teori universal ini tidak selalu dianut, karena adanya banyak bangsa yang menuntut wilayah yang sama, demikian pula halnya banyak pemerintahan yang menuntut bangsa yang sama. Maka kemudian lahirlah unsur lain dari terjadinya suatu negara, yaitu (d) pengakuan dari bangsa lain. Pengakuan ini memer-lukan suatu mekanisme yang memungkinkan pengakuan itu, yakni proklamasi kemer-dekaan suatu bangsa.
Perkembangan pemikiran seperti ini mempengaruhi pula perdebatan di dalam Panitia Per-siapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), baik di dalam membahas wilayah negara mau-pun di dalam merumuskan Pembukaan UUD 1945 yang sebenarnya direncanakan sebagai Naskah Proklamasi. Oleh karena itu, merupakan suatu kenyataan pula, bahwa tidak satu pun warga negara Indonesia menyangkali kenyataan bahwa Negara Republik Indonesia terbentuk atau berdiri pada waktu Proklamasi 17 Agustus 1945, sekalipun ada pihak-pihak tertentu, terutama negara-negara lain, punya anggapan berbeda dengan dalih teori yang universal.
Jadi, sekalipun pemerintahan belum terbentuk, bahkan hukum dasarnya pun belum disahkan, namun bangsa Indonesia beranggapan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia sudah ada semenjak Proklamasi 17 Agustus 1945. Bahkan apabila kita menelaah rumusan Alinea Kedua Pembukaan UUD ’45, bangsa Indonesia beranggapan bahwa terjadinya negara merupakan suatu proses atau rangkaian tahap-tahap yang berkesinambungan. Secara ringkas, tahap-tahap itu dapat dirinci sbb: (a) perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia; (b) proklamasi sebagai pintu gerbang kemerdekaan dan (c) keadaan bernegara yang nilai-nilai dasarnya ialah merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Tampak jelas betapa rincinya bangsa Indonesia menerjemahkan perkembangan teori tentang terjadinya negara.
Beberapa hal atau unsur yang patut diperhatikan di sini adalah: Pertama, terjadinya negara merupakan suatu proses, yang berawal dari tahap perjuangan kemerdekaan dan memuncak pada proklamasi kemerdekaan. Bahkan tahap perjuangan kemerdekaan mem-punyai peran yang khusus dalam pembentukan ide-ide dasar yang dicita-citakan (ideologi). Kedua, momen “proklamasi” merupakan suatu tahapan yang “mengantarkan bangsa Indonesia” sampai ke pintu gerbang kemerdekaan; jadi, tidak berarti bahwa dengan proklamasi telah “selesai”lah proses kita bernegara. Ketiga, keadaan bernegara yang kita cita-citakan bukanlah sekadar adanya pemerintahan, wilayah dan bangsa/rakyat, melainkan harus kita isi dengan pemba-ngunan bangsa menuju keadaan merdeka, berdaulat, bersatu, adil dan makmur. Keempat, terjadinya negara adalah kehendak seluruh bangsa, dan bukan sekadar keinginan golongan yang kaya dan yang pandai (borjuis) atau golongan yang ekonominya lemah untuk menentang golongan yang ekonominya kuat, seperti terdapat di dalam teori kelas sosial a la Karl Marx, cs.. Kelima, unsur religiusitas dalam proses terjadinya negara menunjukkan kepercayaan bangsa Indonesia terhadap Tuhan Yang Maha Esa. Unsur kelima inilah yang kemudian diterjemahkan menjadi pokok pikiran keempat yang terkandung di dalam Pem-bukaan UUD 1945, yaitu bahwa Indonesia bernegara berdasarkan pada Ketuhanan Yang Maha Esa yang pelaksanaannya didasarkan pada kemanusiaan yang adil dan beradab.
Oleh karena itu, Undang-Undang Dasar harus mengandung isi yang mewajibkan peme-rintah dan lain-lain penyelenggara negara untuk memelihara budi pekerti yang luhur dan memegang teguh cita-cita moral rakyat yang luhur. Demikianlah terjadinya negara menurut bangsa Indonesia dan dampak yang diharapkan di dalam bernegara.
2.4 Pembenaran adanya Negara Republik Indonesia
Secara teoretis dikatakan bahwa karena negara memiliki pelbagai kewenangan khusus yang tidak dimiliki oleh warganya, misalnya, kewenangan menghukum seseorang (bilamana perlu secara keras), kewenangan mencetak uang, dsbnya, maka adanya (hukum) pembe-naran (kewenangan) negara tersebut sangat diperlukan. Kita mengenal pelbagai teori klasik bagi pembenaran adanya negara tersebut. Misalnya, teori kekuasaan yang didasarkan pada kekuatan fisik, kekuatan perekonomian dsbnya, teori keagamaan/ketuhanan yang didasar-kan pada kekuasaan Tuhan, teori yuridis yang didasarkan pada konstruksi-konstruksi hukum (patrimonial, kontrak sosial, dsbnya).
Pada zaman modern ini, adanya negara lazimnya dibenarkan oleh anggapan-anggapan atau pandangan kemanusiaan. Demikian pula halnya menurut bangsa Indonesia. Sebagaimana dirumuskan dalam Alinea Pertama Pembukaan UUD ’45, maka perlunya ada Negara Republik Indonesia ialah karena kemerdekaan adalah hak segala bangsa sehingga pen-jajahan yang bertentangan dengan perikemanusiaan dan perikeadilan harus kita hapuskan.
Apabila “dalil” ini kita analisis secara teoretis, maka hidup berkelompok, baik berma-syarakat, berbangsa, maupun bernegara, seharusnya tidak mencerminkan eksploitasi sesama manusia (penjajahan), melainkan harus berperikemanusiaan dan berperikeadilan. Inilah teori pembenaran yang paling mendasar dari bangsa Indonesia tentang bernegara. Hal kedua yang perlu dianalisis ialah bahwa kemerdekaan adalah hak segala bangsa, tetapi mengapa pene-rapannya menimbulkan pelbagai ragam bernegara yang kerap saling bertentangan. Penyebab utamanya adalah perbedaan konsep tentang negara yang dilandasi pemikiran ideologis, sehingga perlulah kita memahami filosofi ketatanegaraan tentang makna kebebasan atau kemerdekaan suatu bangsa dalam kaitannya dengan ideologi bangsa bersangkutan.
Apabila kita telusuri sejarah kenegaraan di dunia ini, maka salah satu konsep klasik tentang kebebasan ialah konsep yang beranggapan bahwa mereka yang bebas ialah mereka yang memiliki tanah atau wilayah, dan bahkan yang memiliki kewenangan penguasaan kenega-raan atas orang lain yang berdiam di wilayah yang dimilikinya itu. Konsep kebebasan feodalistik atau landlordism semacam ini sekalipun sudah dianggap kuno, namun sering kali masih menggejala pada zaman modern ini.
Pada tahap selanjutnya, tumbuh anggapan bahwa yang memiliki kebebasan ialah mereka yang “memonopoli” komunikasi dengan Tuhan, tumbuhlah dominasi kaum agamawan; kaum agamawan-lah yang memiliki kebebasan.
Dominasi kaum feodal dan agamawan ini mendesakkan kelompok orang-orang yang pandai dan kaya (menschen von Besitz und Bildung), yang kita kenal dengan sebutan golongan borjuis. Golongan borjuis liberal ini mempunyai falsafah kebebasan bahwa setiap manusia dilahirkan bebas dan sama (man are born free and equal). Falsafah kebebasan semacam ini mendominasi pemikiran di Eropa dan di dunia liberal pada umumnya, bahkan juga dalam hal-hal tertentu di Indonesia. Bahwa hal ini tidak sesuai dengan cara pandang integralistik Indonesia sudah diuraikan di atas.
Dengan dalil ini, kaum liberal menuntut kebebasan bersaing, sehingga yang kuatlah yang menang (survived of the fittest). Bahwa yang survive adalah yang kaya dan yang pandai jelas tidak menguntungkan bangsa Indonesia yang karena penjajahan mengalami kemiskinan dan kebodohan. Inilah yang menjadi landasan kebebasan dari segi ketatanegaraan Indonesia, yaitu bebas dari kemiskinan dan kebodohan, sehingga menjadi tujuan bernegara antara lain ialah memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
Dengan demikian, jelaslah betapa pentingnya pemahaman falsafah ketatanegaraan tentang kebebasan dalam rangka memahami pembenaran adanya negara.
3. Negara Bangsa
Kamus Inggris-Indonesia karangan John M. Echols dan Hassan Shadily mengartikan ungkapan “negara-bangsa” (nation-state) sebagai ‘negara berbangsa tunggal’. Selaras penjelasan perihal ‘bangsa’ di atas, maka “negara-bangsa” dapat dipahami sebagai ‘negara yang terdiri dari dan/atau terbentuk dari satu atau banyak suku-bangsa yang mendiami suatu kawasan atas dasar kesepakatan bersama karena kesamaan nasib sejarah’.
Dari dua pengertian “negara-bangsa” di atas, tepatlah kalau Indonesia disebut “negara-bangsa” (nation-state), oleh sebab terbentuknya Indonesia sebagai ‘satu bangsa tunggal’ berlandaskan kesamaan nasib dan kesamaan visi perjuangan melawan penjajah; jadi, kurang-lebih merupakan suatu “rekayasa konstruktif” yang dibangun dan diperjuangkan eksistensi-nya oleh suku-suku bangsa yang terjajah untuk meraih suatu cita-cita bersama, yaitu kemerdekaan. Nasionalisme “Sumpah Pemuda” 28 Oktober 1928: “satu bangsa – bangsa Indonesia, satu tanah air – tanah air Indonesia, satu bahasa – bahasa Indonesia” dan semboyan ‘Bhineka Tunggal Ika’ – berbeda-beda tetapi tetap satu juga, menjadi bukti sejarah dan dasar konstitusional bagi kebenaran definisi pertama, yaitu ‘negara berbangsa tunggal’. Sementara kebenaran definisi kedua ditemukan dalam fakta pluralisme serta kesamaan nasib dan kesamaan visi perjuangan dalam melawan penjajah.
3.1 Indonesia sebagai Negara-Bangsa (Nation-State) dan Negara-Kepulauan (Archi-pelago-State)
Satu hal pasti untuk Indonesia dalam konteks pembicaraan mengenai “bangsa dan negara” ialah bahwa nama atau kata “Indonesia” memiliki sekaligus dua arti, yaitu sebagai suatu bangsa dan/atau negara sekaligus sebagai suatu wilayah. Dua arti ini erat bersatu, tak dapat dipisah-pisahkan.
Sebagai suatu bangsa dan/atau negara, Indonesia sangat pluralistik . Ciri pluralistik itu tampak dalam keanekaan suku-bangsa, etnis dan ras yang membentuk negeri ini dengan kekhasannya masing-masing dalam hal: budaya, adat-istiadat, kebiasaan, bahasa daerah (+ ada 200 bahasa daerah dan dialek), agama dan kepercayaan (Islam Sunni, Kristen Protestan, Katolik, Hindu-Buddha, Kong Hu Cu dan Aliran Kepercayaan).
Sebagai suatu wilayah, Indonesia terbentuk dari ribuan pulau besar-kecil, yang tersebar di seantero wilayah Nusantara dari Sabang sampai Merauke, dan dikenal sebagai negara-kepulauan yang paling luas di dunia: terdiri dari 13.600 – 17.508 pulau besar-kecil, mem-bentang dari Timur hingga ke Barat sepanjang sekitar 5000 km mulai dari daratan Asia sampai Kepulauan Pasifik, dengan luas wilayah darat-laut sekitar 1,9 juta km2 dan dihuni oleh sekitar 228,5 juta jiwa (data 2001; jumlah ini tentu terus bertambah dari tahun ke tahun). Di dalam wilayah yang luas inilah, hiduplah suku-suku bangsa yang secara bersama membentuk Negara Indonesia itu.
Kondisi geografis dari negeri kepulauan ini berbeda-beda satu dari yang lain. Ada pulau yang subur dan ramah alamnya serta kaya akan sumber daya alamnya; ada juga pulau yang kering dan tidak subur, serta miskin akan sumber daya alamnya. Hal ini mempunyai pengaruh yang besar pula terhadap karakter kejiwaan para penduduknya: watak orang Indonesia Timur berbeda dengan watak orang Jawa, misalnya. Perbedaan watak itu bukan saja karena budaya dan adat-istiadatnya, melainkan juga karena pengaruh alam lingkungan.
Namun semua suku itu memiliki suatu kesamaan nasib, yaitu pernah mengalami sejarah penjajahan oleh bangsa lain, yaitu pertama oleh Portugis (1511-1641), digantikan oleh Belanda selama 450 tahun terhitung sejak VOC, dan akhirnya (mudah-mudahan!) Jepang selama 3,5 tahun. Pada suatu titik sejarah, semua suku itu lama-kelamaan mulai menyadari diri sebagai bangsa yang dijajah; demi harga diri dan martabat kemanusiaannya, mereka mulai bangkit dan bergerak melawan bangsa penjajah untuk membebaskan diri dari beleng-gu penjajahan itu; pada mulanya secara ‘kedaerahan’, tetapi kemudian secara bersama-sama berjuang meraih “kemerdekaan” dalam suatu kurun waktu yang sangat lama. Akhirnya di bawah kepemimpinan nasionalistik Soekarno, yang berhasil mempersatukan semua suku-bangsa yang tersebar di seluruh wilayah Nusantara dalam satu visi perjuangan yang sama, cita-cita kemerdekaan sebagai satu negara yang merdeka dan berdaulat dapat terwujudkan. Kemerdekaan itu akhirnya diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945, tatkala Jepang, yang menduduki Indonesia dengan mengusir semua kekuatan Belanda, menyerah kalah kepada pasukan sekutu dalam Perang Dunia II. Itulah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), sebuah negara-bangsa (nation-state) yang besar. Jadi, oleh kesamaan nasib sebagai kelompok manusia (bangsa) yang dijajah dan oleh kesamaan visi perjuangan untuk berjuang secara bersama – tidak lagi sendiri-sendiri secara kedaerahan – membebaskan diri dari cengkeraman penjajah, semua suku-bangsa itu tampil dalam satu-kesatuan yang utuh. Kesatuan yang utuh ini melahirkan secara bertahap satu bangsa yang besar, yang sekarang kita sebut bangsa Indonesia. Apa yang disebut sebagai “persatuan Indonesia” adalah persatuan seluruh suku-bangsa, yang membentuk negara Indonesia dan yang mendiami wilayah Indonesia yang luas ini. “Persatuan” adalah suatu proses menuju kesatuan, suatu keadaan “satu”. Inilah yang terus didengungkan dan diupayakan ketercip-taannya. Sebab tanpa persatuan dan kesatuan, bahaya disintegrasi selalu mengintip dari balik pintu. Ibarat sebuah kapal yang sedang berlayar sambil membawa sekoci-sekoci, suku-suku bangsa yang mendiami pulau-pulau yang terbentang dari Sabang sampai Merauke itu adalah sekoci-sekoci, yang sewaktu-waktu siap menyelamatkan dirinya sendiri-sendiri (separatisme dan disintegrasi) apabila bahaya tenggelam menimpa kapal, yaitu Indonesia sebagai negara kesatuan.
Dalam konteks ini, patut kita ingat, bahwa suku-suku bangsa – tentu saja sekaligus ‘wilayahnya’ – yang bersepakat mendirikan dan/atau membentuk NKRI adalah suku-suku bangsa dan wilayah bekas jajahan Belanda. Itulah sebabnya: (a) Timor Timur yang ber-ada di bawah jajahan Portugis tidak termasuk di dalam cakupan NKRI sejak awal; bahwa pada thn. 1975, Timor Timur “menyatakan kesediaannya” berintegrasi dengan Indonesia tatkala Portugis mau mengakhiri kolonialismenya, itu suatu persoalan politik yang khusus dalam percaturan politik global; tetapi bahwa setelah 24 tahun berintegrasi dengan Indonesia (1975-1999), akhirnya Timor Timur terlepas lagi dari NKRI dan menjadi negara sendiri, setelah referendum thn. 1999 memenangkan kelompok pro-kemerdekaan, ini juga suatu kebijakan politik (yang tidak bijak!!) dari Presiden Habibie, yang sekaligus merupakan suatu bukti cukup signifikan bagi kita bahwa Indonesia tidak mampu “meng-indonesia-kan” Timor Timur, alias “gagal” menginternalisasikan nilai-nilai budaya Indonesia dalam batin masya-rakat Timor Timur. Bila ditanya “mengapa?”, salah satu alasan yang sangat fundamental, ialah Indonesia “salah menempatkan diri” di tengah masyarakat Timor Timur sebagai suatu bangsa yang secara psikologis memiliki karakter “keterjajahan” yang berbeda dengan karak-ter keterjajahan semua suku-bangsa yang sekarang membentuk NKRI, lantaran perbedaan karakter kedua penjajahnya, yaitu Portugis dan Belanda. (b) Rakyat Indonesia, di bawah Bung Karno, berjuang keras memasukkan Irian Barat ke dalam wilayah kekuasaan NKRI, karena penjajah Belanda belum mau angkat kaki dari Irian Barat, meskipun Indonesia sudah merdeka 17 tahun. Akhirnya, perjuangan itu berhasil juga, dengan masuknya Irian Barat ke dalam pangkuan NKRI pada tanggal 1 Januari 1962.
3.2 Implikasi
Ciri pluralistik dan berpulau-pulau dari Indonesia sebagai “negara-bangsa” tentu saja membawa serta implikasi-implikasi tertentu. Pada ciri “pluralisme” etnis, budaya, adat-istiadat, kebiasaan, bahasa dan agama, dll, sekurang-kurang ada dua implikasi yang ter-kandung di dalamnya: (a) pluralisme mengandung potensi persaingan dan perilaku diskri-minatif yang dapat berubah menjadi konflik atau kerusuhan bernuansa SARA. Terlepas dari masalah ketidakadilan sosial dan ketidakadilan struktural yang umumnya diklaim sebagai akar dari semua permasalahan sosial di suatu negara, negara-bangsa ini rentan persaingan dan perlakuan diskriminatif yang bisa mengarah kepada konflik yang bernuansa SARA, bila tidak ditangani dengan bijak. Jadi, pluralisme mengandung potensi konflik, dan potensi konflik itu seluas Indonesia. (b) pembinaan semangat nasionalisme, patriotisme, budaya toleransi dan dialog, demi terciptanya kerukunan dan persau-daraan antar semua anak bangsa, dan upaya-upaya preventif berupa penyadaran (conscientization) akan bahaya-bahaya konflik yang bersifat SARA, lewat berbagai lembaga pendidikan: formal, informal, dan nonformal, merupakan “PR abadi” bagi negara-bangsa ini, apabila hendak tetap dan terus menegakkan keutuhan wilayah NKRI. Di sini, semua pihak hendaknya disadarkan untuk melihat nilai-nilai positif yang ada di balik pluralisme, dan dididik untuk hidup dalam alam “pluralisme”, agar dapat menerimanya sebagai suatu kenyataan hidup, bahkan suatu karunia Allah. Dengan begitu, pluralisme tidak dipandang sebagai bahaya dan ancaman bagi bangsa, melainkan sebaliknya sebagai kekayaan dan kekuatan bangsa, yang harus dimanfaatkan dan dikelola dengan bijak bagi kemajuan bagi bangsa.
Ciri ‘negeri kepulauan’ juga membawa serta implikasi tertentu. Ada dua implikasi yang kiranya bisa dicatat di sini: (a) perlunya pemerataan pembangunan di semua wilayah negara, agar semua rakyat di seluruh wilayah kepulauan ini merasakan manfaat keberadaan Indonesia sebagai sebuah negara, yang tujuannya menciptakan kesejahteraan umum seluruh rakyat, dan agar tidak terjadi kesenjangan yang mencolok antarwilayah; (b) kekayaan sumber daya alam yang dimiliki oleh suatu wilayah negara harus dimanfaatkan sebesar-besarnya juga bagi kemakmuran rakyat di wilayah itu. Kasus “separatisme” Aceh dan Papua adalah contoh konkret bagi seriusnya implikasi kedua ini. Aceh dan Papua bergolak karena Jakarta tidak bersikap adil terhadap rakyat di kedua propinsi itu, khususnya dalam hal pembagian kekayaan sumber daya alam bagi kemakmuran sebesar-besarnya rakyat di kedua wilayah itu.
4. Nasionalisme dan Patriotisme
4.1 Pengertian
KBBI mendefinisikan nasionalisme sebagai (1) paham (ajaran) untuk mencintai bangsa dan negara sendiri. Kecintaan ini menciptakan karakter dan perilaku nasionalis; (2) kesadaran akan keanggotaan dalam suatu bangsa yang secara potensial atau aktual bersama-sama (berjuang untuk) mencapai, mempertahankan, dan mengabadikan identitas, integritas, kemak-muran, dan kekuatan bangsa itu. Kesadaran ini menumbuhkan semangat kebangsaan. Di dalam kedua pengertian di atas terkandung suatu perasaan dan semangat yang berkobar-kobar, baik secara pribadi maupun bersama-sama sebagai satu komunitas bangsa, untuk berjuang meraih cita-cita dan kepentingan bangsa, untuk memperlihatkan atau menonjolkan kekhasan identitas dan integritas bangsa yang berbeda dengan atau dari bangsa lain dalam banyak hal. Dengan demikian, paham “nasionalisme” atau “kebangsaan” menandaskan bahwa loyalitas tertinggi seseorang dalam kedudukan dan perannya sebagai warga negara hendaknya diarahkan terutama kepada pengabdian tanpa pamrih terhadap kepentingan umum seluruh bangsa. Seseorang disebut nasionalis bila dari dalam dirinya terpancar semangat kecintaan dan kebanggaan yang besar akan nusa dan bangsanya, yang mendorongnya untuk selalu menempatkan kepentingan bangsanya lebih tinggi dari kepentingan pribadi dan golongannya.
Dalam paham nasionalisme selalu terkandung dua unsur, yaitu unsur etnis beserta segala sesuatu yang dimilikinya seperti kebudayaan, bahasa, agama, peradaban, serta wilayah, dan unsur politik. Etnis karena nasionalisme pada dasarnya dikobarkan oleh sentimen etnik berhadapan dengan etnik atau bangsa lain, lebih-lebih kalau bangsa yang lain itu adalah “penjajah”. Bangsa “kita” berbeda dengan bangsa “mereka”. Sentimen etnik ini biasanya membangkitkan juga kesadaran akan martabat dan harga diri bangsa serta nilai-nilai budaya bangsa berhadapan dengan martabat dan harga diri serta nilai-nilai budaya bangsa lain. Hal ini bisa dilihat dalam nasionalisme Indonesia yang lahir, tumbuh dan berkembang karena tekanan penjajahan dan penindasan yang berlangsung sedemikian lama. Politis karena semangat kebangsaan dan kecintaan akan nusa dan bangsa, yang tampak dalam sikap dan perilaku, pikiran dan perbuatan, karya dan perjuangan para warga suatu bangsa dan negara, selalu diabdikan bagi kepentingan seluruh bangsa dan negara bersangkutan. Tak ada seorang pun pantas menyandang predikat “nasionalis”, bila sikap dan perilaku, pikiran dan per-buatan, karya dan perjuangannya, selalu terarahkan kepada pengejaran kepentingan individu atau kelompoknya (misalnya: perlakuan diskriminatif, menyebarkan ideologi yang berten-tangan dengan ideologi Pancasila, korupsi, dll.), apalagi demi kepentingan bangsa lain.
Oleh sebab itu, nasionalisme biasanya dipandang sebagai (a) ideologi perekat, penjaga dan pemelihara keutuhan bangsa dan negara, khususnya negara-bangsa (nation-state); dan (b) pembangkit semangat perjuangan untuk pantang mundur membangun dan memajukan bangsa dan negara. Di dalamnya, terkandung suatu rasa bangga akan bangsa dan negara sendiri, sebagaimana terungkap dalam ungkapan terkenal dari Presiden John Fitzgerald Kennedy: “right or wrong my country!”, atau terungkap dalam lirik Lagu Kebangsaan “Indonesia Raya”: “Indonesia, tanah airku, tanah tumpah darahku. Di sanalah aku berdiri, jadi pandu ibuku. Indonesia kebangsaanku, bangsa dan tanah airku. Marilah kita berseru: Indonesia merdeka!….dst.” Atau lirik lagu nasional kita lainnya, seperti: “Indonesia tanah air beta, pusaka abadi nan jaya. Indonesia sejak dulu kala, tetap dipuja-puja bangsa…dst”. Kerap kali lantaran kebanggaan ini sangat berlebih-lebihan, maka lalu berubah hampir-hampir sama dengan “memuja-muja” bangsa dan negara sebagai satu-satunya “the best among the others”, sebagaimana secara mencolok terungkap dalam semboyan nasio-nalisme Jerman Adolf Hitler: “Deutchland Über Alles”, yang menganggap Jerman sebagai satu-satunya ras super yang mengatasi bangsa-bangsa lainnya.
Nasionalisme sebagai semangat kecintaan dan kebanggaan yang besar akan nusa dan bangsa sendiri menumbuhkan satu paham atau semangat yang lain, yaitu patriotisme. KBBI mendefinisikan patriotisme sebagai (a) sikap seseorang yang bersedia mengorbankan segala-galanya (termasuk nyawanya sendiri – pahlawan: tambahan penulis) untuk kejayaan dan kemakmuran tanah airnya; (b) semangat cinta tanah air. Dan patriot berarti pencinta dan pembela tanah air, atau seseorang yang sedemikian mencintai tanah airnya, sehingga ia bersedia dan siap melakukan apa saja sejauh mampu untuk kepentingan tanah airnya, termasuk di dalamnya siap melakukan perlawanan fisik dan senjata, jika tanah airnya meng-alami gangguan, hambatan, ancaman dan serangan, baik dari dalam negeri maupun dari luar negeri. Revolusi sosial nasional dapat menjadi satu bukti bagi semangat patriotisme, seka-ligus saluran yang murni dari patriotisme di mana rakyat berjuang menyabung nyawa demi mempertahankan negerinya dan mengembalikan kepada keadaannya yang semula berhadapan dengan kekuatan-kekuatan, baik dalam negeri maupun luar negeri, yang merongrong dan hendak menghancurkan negerinya.
Di dalam nasionalisme dan patriotisme terkandung kecintaan dan kekaguman, keyakinan dan kesetiaan yang besar pada nilai-nilai budaya bangsa dan sejarah nasional bangsa. Oleh sebab itu, tak mengherankan apabila nasionalisme mempengaruhi sikap politik suatu bangsa dan turut mewarnai percaturan politik global.
4.2 Perkembangan Paham Nasionalisme dan Nasionalisme Indonesia
Paham nasionalisme atau kebangsaan memang merupakan fenomena zaman modern, namun sesungguhnya benih-benihnya sudah tertabur di sepanjang sejarah peradaban bangsa-bangsa sejagat sejak zaman purba. Bahkan secara historis sesungguhnya karakter nasionalisme itu telah bertumbuh dan berkembang dalam sejarah bangsa-bangsa tertentu; misalnya dapat kita lihat perkembangannya dalam bangsa seperti: Mesir, Ibrani/Israel, dan Yunani kuno. Ketiga-nya sejak zaman purba telah memiliki kesadaran yang begitu tinggi tentang identitas nasionalnya yang berbeda dengan bangsa-bangsa lain. Bangsa Ibrani/ Israel membatasi diri dalam pergaulan dengan bangsa-bangsa lain, yang dalam bahasa Ibrani, mereka sebut kaum “goyim”, dan bangsa Yunani membedakan diri dari bangsa-bangsa bukan Yunani, yang dalam bahasa Yunani mereka sebut kaum “barbaros”.
Dengan demikian, paham nasionalisme sesungguhnya tumbuh dan berkembang sebagai suatu konsekuensi logis dari suatu konsep diri bangsa serta struktur sosial yang ada dalam bangsa itu, lebih-lebih dalam kontak dengan bangsa lain, entah yang bersifat negatif maupun positif.
Dalam tubuh bangsa Indonesia, secara historis, benih paham nasionalisme atau kebangsaan itu telah tertabur dan bertumbuh, terutama sejak kejayaan Kerajaan Sriwijaya pada abad ke-7 sampai abad ke-12 dan Kerajaan Majapahit pada abad ke-13 sampai abad ke-16. Kedua kerajaan ini dalam arti tertentu telah menampilkan bangsa Indonesia sebagai bangsa yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur, kendatipun belum dalam arti seperti sekarang ini.
Benih ini mencapai suatu tahap perkembangan yang baru pada zaman kolonialisme dengan segala bentuk penindasannya. Berawal dari berbagai pergerakan yang berwawasan “parokial” seperti Boedi Oetomo (1908) yang berbasis subkultur Jawa, Sarekat Islam (1911), yaitu kaum entrepreneur Islam yang bersifat ekstrovert dan politis, Muhammadiyah (1912) dari subkultur Islam modernis yang bersifat introvert dan sosial, Indische Party (1912) dari sub-kultur campuran Indo Belanda, Indo Chinese, Indo Arab, dan Indonesia Asli yang mencer-minkan elemen politis nasionalisme non-rasial yang berslogan “tempat yang memberi nafkah yang menjadikan Indonesia sebagai tanah airnya”, Indische Sosiaal Democratische Vereni-ging (1913) yang mengejawantahkan nasionalisme politik radikal dan berorientasi Marxist, Trikoro Dharmo (1915) sebagai embrio Jong Java (1918) dan Indonesia Muda (1931) yang berbasis subkultur Jawa, Nahdatoel Oelama (1926) dari subkultur santri dan ulama; serta pergerakan-pergerakan lain dengan berbagai macam subkultur etnis, seperti Jong Ambon, Jong Sumatra, Jong Celebes dsbnya melahirkan pergerakan yang inklusif, yaitu pergerakan nasionalisme yang berjati diri “Indonesianess” dengan mengaktualisasikan tekad politiknya dalam Soempah Pemoeda, 28 Oktober 1928. Para mahasiswa Indonesia yang belajar di negeri Belanda mendeklarasikan Manifesto Politik di thn. 1925. Dari keanekaragaman subkultur di atas terkristalisasilah suatu core culture (budaya inti) yang kemudian menjadi basis eksistensi negara-bangsa (nation-state) Indonesia, yaitu nasional-isme. Jadi, pada tahapan penjajahan, semua suku-bangsa dan subkultur yang berada di bawah tekanan penjajahan Belanda, oleh kesadaran akan keterjajahannya, mulai bangkit dan menegaskan diri sebagai satu bangsa (tunggal), yaitu bangsa Indonesia. Itulah sebabnya, nasionalisme zaman penjajahan ini dapat disebut sebagai nasionalisme anti-kolonialisme dan imperialisme serta anti-diskriminasi. Ciri nasio-nalisme seperti ini terungkap jelas dalam Sumpah Pemuda:

Kami bangsa Indonesia mengaku berbangsa satu, bangsa Indonesia.
Kami bangsa Indonesia mengaku bertanah air satu, tanah air Indonesia.
Kami bangsa Indonesia mengaku berbahasa satu, bahasa Indonesia.
Rumusan Sumpah Pemuda ini menandai dan mengamanatkan suatu penegasan diri, yang mengisyaratkan dengan tandas 2 hal: pertama, bahwa nasionalisme Indonesia bersifat anti-kolonialisme dan imperialisme serta anti-diskriminasi: suatu reaksi penolakan yang keras terhadap setiap bentuk penjajahan bangsa yang satu atas bangsa lain, dan penolakan terhadap setiap bentuk penindasan terhadap kemanusiaan. Kedua, bahwa nasionalisme Indonesia bersifat integral-menyeluruh, meliputi: (a) integrasi etnis: merangkul semua dan seluruh suku-bangsa, etnis, ras, yang berada di bawah kuasa penjajahan Belanda, dengan segala kekayaan budaya, adat-istiadat, bahasa, agama dan kepercayaan, dalam satu-kesatuan yang utuh, yaitu bangsa Indonesia; (b) integrasi wilayah: mengklaim semua wilayah kepulauan yang berada di bawah kuasa penjajahan Belanda, yang tersebar di seluruh Nusantara sebagai wilayah keberadaan sekaligus milik Indonesia yang wajib dipertahankan; (c) integrasi kultural: diwujudkan dengan menerapkan satu bahasa nasional, yaitu bahasa Indonesia. Tentang hal ini patut kita syukuri bahwa sejak awal, bahkan jauh sebelum Indonesia merdeka, para pemuda bangsa ini telah menetapkan suatu bahasa nasional: bahasa Indonesia, sebagai sarana komunikasi yang berlaku di seluruh negeri ini. Bahasa nasional ini mempu-nyai andil yang sangat besar dalam menciptakan kesatuan dan persatuan bangsa; (d) integrasi sosial: mewujudkan suatu tatanan kehidupan bersama yang adil dan beradab dijiwai oleh semangat persaudaraan demi terciptanya kesejahteraan umum bagi seluruh bangsa. (e) integrasi politik: mewujudkan satu negara kesatuan yang melindungi seluruh rakyat dan seluruh tumpah darah Indonesia.
Nasionalisme Indonesia yang bernafaskan nilai-nilai budaya bangsa ini, pada tahapan sejarah Indonesia merdeka, semakin jelas identitasnya sebagai Nasionalisme Pancasila, suatu nasionalisme yang berdasarkan Pancasila sebagai Dasar Negara, Falsafah Negara, dan Pandangan Hidup Bangsa. Nasionalisme Pancasila menjunjung tinggi (a) nilai-nilai religius (Ketuhanan), yang di dalamnya terkandung nilai menjunjung tinggi kebebasan beragama dan saling menghormati dan menghargai antarumat beragama; (b) nilai kemanusiaan yang adil dan beradab yang di dalamnya terkandung penghargaan terhadap harkat dan martabat manusia sebagai makhluk ciptaan Tuhan yang Maha Esa; (c) nilai persatuan dan kesatuan bangsa, yang di dalamnya terkandung nilai cinta akan tanah air dan bangsa serta tekad untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas, merdeka, dan bersatu; (d) nilai demokrasi, yang menjunjung tinggi rakyat dan kedaulatannya; dan (e) nilai keadilan sosial, yang di dalamnya terkandung nilai solidaritas atau kesetiakawanan sosial demi terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur.
Dengan nasionalisme yang Pancasilais ini, rasa bangga dan cinta akan bangsa dan tanah air diwujudkan tanpa “memandang rendah” bangsa lain; sebaliknya ialah bangsa Indonesia selalu memandang diri sebagai salah satu di antara atau bagian integral dari keseluruhan bangsa dan negara sedunia, yang harus turut serta memelihara ketertiban dunia dan mencip-takan perdamaian dunia, atas dasar kemanusiaan yang adil dan beradab.
5. Fungsi dan Tugas Negara
Filsafat Politik membahas negara, terutama dalam arti kedua, yaitu sebagai lembaga pusat pemersatu masyarakat. Dalam memainkan fungsi dasar dan hakiki sebagai pemersatu masya-rakat, negara menetapkan aturan-aturan kelakuan yang mengikat seluruh warga negara. Aturan-aturan kelakuan itu diatur di dalam Konstitusi Negara dan berbagai Undang-Undang. Tujuannya ialah terciptanya suatu tata kehidupan kenegaraan yang selaras dengan tuntutan martabat manusia, dalam kerangka besar meraih tujuan negara, yaitu kebaikan dan kese-jahteraan umum.
Atas dasar paham “kebaikan” dan “kesejahteraan umum” (bonum commune) sebagai kese-luruhan syarat-syarat kehidupan sosial yang diperlukan masyarakat agar dapat hidup sejahtera, para ahli ilmu negara membagi tugas-tugas negara atas tiga kelompok: (l) melindungi seluruh penduduk dalam wilayah kekuasaannya terhadap (a) ancaman baik dari dalam maupun luar negeri, (b) terhadap ancaman penyakit dan/atau segala macam bentuk bahaya lainnya, termasuk bencana alam, bahaya lalu lintas, terorisme, narkoba, ideologi-ideologi berbahaya, dll.; (2) mendukung, atau langsung menyediakan pelbagai pelayanan kehidupan masyarakat dalam bidang sosial, ekonomi, dan kebudayaan, termasuk di sini pelayanan kesehatan, pendidikan, pembangunan jalan, dan pengadaan sarana lalu lintas lainnya, fasilitas pos dan telekomunikasi, radio dan televisi; pelbagai pelayanan sosial; menciptakan atau memberi bantuan bagi lembaga-lembaga kultural; dan, terutama di negara modern, pelbagai cara untuk mengembangkan kemampuan ekonomis bangsa, dengan tujuan agar semua anggota masyarakat minimal dapat hidup bebas dari kemiskinan dan ketergan-tungan ekonomis yang berlebihan. (3) menjadi wasit yang tidak memihak salah satu pihak dalam suatu konflik sosial, serta menyediakan suatu sistem peradilan/yudisial yang menjamin keadilan dasar dalam hubungan sosial masyarakat.
Untuk Indonesia, tiga tugas itu termaktub di dalam Mukadimah UUD ’45, dalam rumusan: “…untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksa-nakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial”. Berdasarkan rumusan itu, tugas negara dan khususnya pemerintah Indonesia antara lain adalah: (1) menciptakan suatu keadaan, dalam mana para warga negara dapat dengan bebas menjalankan kehidupan beragama sesuai keyakinan imannya masing-masing (UUD ’45 psl 29 ay. 2), mendapat pengajaran (psl 31 ay. 1 dan 2) dan dapat hidup layak sebagai manusia berbudaya (psl 27 ay. 2); (2) menjaga keamanan dan ketertiban di dalam masya-rakat, menegakkan keadilan dan menyelenggarakan urusan-urusan administratif dengan efektif dan efisien; (3) mengatur dan menyelenggarakan kehidupan ekonomi dengan berbagai aturan yang adil-bijaksana, memperkembangkan infrastruktur untuk memungkinkan tum-buhnya ekonomi yang melayani kebutuhan rakyat; (4) memelihara mereka yang ketinggalan dan terlantar (fakir miskin, yatim-piatu, Psl 34). (5) mengawasi dan mengoordinir pada tingkat tertinggi segala usaha kesejahteraan umum, tanpa terlalu mencampuri urusan detail dari daerah-daerah, golongan swasta, lembaga masyarakat, dan umat beragama.
Namun semua fungsi dan tugas negara ini dapat dikembalikan pada satu fungsi formal, yaitu: menetapkan, mempermaklumkan, menerapkan aturan-aturan kelakuan, dan menjamin keberlakuan aturan-aturan kelakuan itu bagi seluruh masyarakat, bilamana perlu secara memaksa.
Negara melaksanakan fungsi dan tugas-tugas di atas dengan menetapkan suatu tatanan hukum sebagai landasan bagi pengambilan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang konkret. Oleh karena itu, perumusan tujuan negara (yaitu merealisasikan suatu keadaan dalam masyara-kat: keadaan sejahtera, adil dan makmur) harus bertolak dari apa yang secara dasariah diharapkan dari hukum. Memang tatanan hukum membatasi kelakuan para warga masyara-kat, namun harus disadari bahwa hukum tidak diciptakan demi pembatasan itu sendiri, melainkan demi nilai-nilai yang mau direalisasikan melalui hukum itu. Realisasi nilai-nilai itulah yang diharapkan dari negara, karena realisasi nilai-nilai itu memungkinkan negara mencapai tujuannya, yaitu merealisasikan suatu keadaan dalam masyarakat, yang mencer-minkan kesejahteraan, keadilan dan kemakmuran. Tetapi untuk merumuskan keadaan mana yang harus direalisasikan oleh negara, nilai-nilai dasar yang termuat dalam paham hukum sendiri merupakan orientasi etis. Nilai-nilai dasar hukum itu adalah kesamaan, kebebasan, dan solidaritas.
Dengan kesamaan (equality) hendak dikatakan: setiap manusia sebagai manusia dan setiap warga negara sebagai warga negara diakui sama kedudukannya di dalam masyarakat di hadapan hukum (equality before the law). Atau bahwa segenap anggota masyarakat diper-lakukan menurut kriteria objektif yang berlaku sama bagi semua. Konsekuensi langsung dari nilai kesamaan itu adalah tuntutan agar tatanan masyarakat menjamin keadilan.
Nilai kebebasan (liberty) terletak dalam penolakan terhadap kesewenangan kekuasaan, pembatasan terhadap kesewenangan kekuasaan. Pembatasan terhadap hak kita untuk bertin-dak, yang merupakan hakikat hukum, justru menjamin kebebasan kita dari pembatasan-pembatasan yang sewenang-wenang, yang tidak dipertanggungjawabkan, yang tidak berda-sarkan pengakuan fundamental kita sendiri terhadap adanya tatanan sosial, jadi yang hanya berdasarkan kekuatan pihak yang berkuasa saja. Hukum justru menjamin kebebasan setiap orang dan kelompok orang untuk mengurus diri sendiri lepas dari paksaan pihak-pihak yang tidak berhak. Nilai kebebasan memuat pengakuan bahwa pembatasan kebebasan tidak boleh sewenang-wenang.
Solidaritas mengungkapkan pengandaian dasar bahwa: (a) kita mau bersatu, senasib sepe-nanggungan, dalam satu wadah masyarakat dan negara, (b) kita bersedia berkurban bagi bangsa dan negara, dan bahwa (c) kita merasa bertanggung jawab satu terhadap yang lain. Solidaritas itu pertama-tama adalah suatu kenyataan yang menimbulkan suatu kewajiban. Kenyataannya adalah bahwa manusia menurut kodratnya mesti hidup bermasyarakat, dan masyarakat ada demi anggota-anggotanya. Terdapat relasi timbal-balik antara kodrat manusia sebagai pribadi yang bermasyarakat dan kodrat masyarakat yang terdiri dari anggota-anggota yang berpribadi. Ada kesalingtergantungan (interdependency) antara masing-masing anggota dan masyarakat, dan sebaliknya antara masyarakat dan masing-masing anggotanya: taraf pendidikannya, rasa tanggung jawab sosialnya, ketekunan serta pandangan hidupnya, dsbnya. Kewajibannya adalah bahwa: justru karena kesaling-tergantungan itu, maka kita mempunyai tanggung jawab atas keadaan dan perkembangan masyarakat, artinya semua anggotanya. Dan sebaliknya, masyarakat bertanggung jawab terhadap semua anggotanya, terhadap semua lapisan masyarakat, maka tidak boleh mengabaikan sebagian sebagai sampah atau “racun”. Itulah tuntutan solidaritas manusiawi. Dalam meng-hadapi bahaya individualisme yang semakin menjadi-jadi di zaman modern ini, semangat solidaritas manusiawi harus terus disuarakan dan diwujudkan dalam kehidupan sehari-hari.
Dapat dikatakan bahwa tiga nilai ini merupakan tiga kewajiban moral dasar negara yang dapat dirumuskan dengan sederhana sebagai berikut: Negara harus menjamin tatanan masya-rakat yang sedemikian rupa hingga kesamaan, kebebasan, dan solidaritas – dalam arti yang telah dijelaskan – dapat terlaksana secara optimal.
Tetapi tiga prinsip dasar itu tentu saja hanya mempunyai arti berdasarkan satu prinsip lain lagi [sebagai: prinsip keempat] yaitu prinsip MANFAAT: negara itu ada justru demi kepen-tingan masyarakat. Eksistensi negara – seluruhnya – harus bermanfaat bagi masyarakat. Negara bukanlah tujuan pada dirinya sendiri, dan negara dibentuk tidak hanya agar negara ada. Apalagi tujuan negara bukanlah jaminan kehidupan dan pemerkayaan diri orang-orang yang mengurusnya, yaitu para pemimpin negara, negarawan. Tujuan negara berbeda dari misalnya tujuan sebuah kongsi perdagangan, yaitu menjamin kehidupan dan memperkaya pemilik dan para pengurusnya. Jadi, negara hanya mempunyai arti sejauh berguna bagi masyarakat. Negara wajib mengusahakan pemajuan kepentingan semua warga negara sebagai unsur-unsur nyata dasariah masyarakat. Raison d’etre atau alasan satu-satunya bagi eksistensi negara adalah kepentingan umum, bukan kepentingan para negarawan, para pengelola negara.
Prinsip manfaat ini sebenarnya sudah merupakan suatu keniscayaan, tetapi perlu sekali-sekali diungkap dengan tegas, antara lain karena, kalau prinsip manfaat ini dilalaikan, negara mero-sot menjadi lembaga jaminan nafkah hidup para negarawan belaka.
Dalam konteks ini patut disinggung bahwa bila suatu pemerintah tidak sungguh-sungguh berusaha dalam batas-batas kemampuannya mengusahakan kesejahteraan umum, maka pemerintah itu kehilangan legitimasi-nya, dan karena itu perlu segera diganti. Wewenang yang dipercayakan rakyat kepada pemerintah runtuh, jika para pejabat lebih mengutamakan kepentingan pribadi atau golongan daripada kesejahteraan bersama.
Empat prinsip ini, yaitu kesamaan, kebebasan, solidaritas, dan manfaat, bersifat material, karena menyangkut isi dari hasil-hasil yang harus terwujud melalui tindakan negara. Prinsip-prinsip ini merupakan orientasi normatif untuk menentukan tujuan negara. Kita dapat merumuskannya sebagai berikut: Negara wajib untuk memajukan kepentingan-kepentingan masyarakat seoptimal mungkin, berdasarkan solidaritas seluruh masyarakat, dengan menja-min kebebasan para anggota masyarakat dari campur tangan yang sewenang-wenang, dan atas prasyarat keadilan.
2.3 Prinsip Subsidiaritas
Dalam kerangka menjalankan tugas-tugasnya guna mengusahakan kesejahteraan umum rakyat berpedomankan empat prinsip material di atas, muncul pertanyaan: Bagai-mana negara harus menjalankan tugas-tugasnya itu? Apakah negara harus mengusahakan segala sesuatu yang diperlukan segenap warganya agar mereka dapat hidup dengan enak? Bukankah masing-masing orang, keluarga-keluarga, dan pelbagai kelompok dan persekutuan antar-anggota masyarakat juga harus mengusahakan kepentingan mereka sendiri? Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini membawa kita kepada prinsip “subsidiaritas”, suatu prin-sip pembagian tanggung jawab demi mengusahakan kepentingan masyarakat: manakah kewajiban anggota masyarakat, dan manakah kewajiban negara?
Oswald von NellBreuning menjelaskan prinsip ini sebagai berikut: “Yang dimaksud ialah: masyarakat bertujuan untuk membantu anggota-anggotanya, untuk menyediakan apa yang menguntungkan atau berguna bagi mereka. Maka masyarakat harus melakukan apa yang benar-benar dan secara nyata membantu, menguntungkan, yang bermanfaat bagi mereka, dan hanya itu; segala apa yang merugikan atau tidak baik bagi mereka tidak boleh dilaku-kannya. Di sini terlihat: prinsip subsidiaritas mempunyai dua sudut: satu yang membenar-kan, memerintahkan, menuntut, dan satu yang menyangkal, melarang, menolak. Dari segi yang membenarkan, prinsip subsidiaritas menuntut agar masyarakat menyediakan bantuan yang mendukung. Segi penolak hanyalah kebalikan … : masyarakat tidak boleh melakukan sesuatu yang merupakan kebalikan dari bantuan yang mendukung: masyarakat tidak boleh melakukan sesuatu yang tidak mendukung melainkan bahkan merugikan anggota-anggo-tanya.”
Prinsip ‘subsidiaritas’ melengkapi prinsip ‘solidaritas’ agar masyarakat jangan menjadi massa yang hanya berfungsi sebagai “onderdiil-onderdiil” saja dalam mesin negara. Prinsip ini mengajarkan bahwa tindakan-tindakan badan yang lebih tinggi kedudukannya harus memberikan bantuan dan merangsang kegiatan kelompok-kelompok kecil dan tidak boleh melemahkan inisiatif serta tanggung jawabnya. Jadi, apa saja yang dapat dikerjakan dengan baik oleh kelompok yang lebih kecil (misalnya, DKI Jaya) tidak boleh diambil over oleh badan yang lebih tinggi kedudukannya (misalnya: Pemerintah Pusat). Sebab, suatu masyara-kat yang sehat membutuhkan golongan dan anggota-anggota yang mampu berusaha atas daya kreasi sendiri dan tidak menyerahkan segalanya pada atasan.
Maka bantuan apa pun yang diberikan harus merangsang usaha badan-badan yang lebih kecil agar mereka sendiri bisa mengembangkan dirinya atas prakarsa dan kekuatan sendiri. Misal-nya, pemerintah propinsi hanya memberi uang untuk memperbaiki pengairan kepada desa-desa, yang siap mengerahkan masyarakatnya sebagai tenaga kerja atau menggunakan metode-metode kerja yang efisien. Jadi, pemerintah harus membantu kelompok-kelompok kecil, sehingga mereka mampu menolong diri sendiri. Setiap usaha dan intervensi negara tidak boleh mematikan inisiatif pribadi, tetapi sebaliknya harus bersifat dan bermaksud menolong, membantu warganya, agar mereka bisa mandiri. Jadi, hal yang bertentangan sama sekali dengan tugas penguasa ialah memperkosa hak-hak dan kewajiban pribadi manusia, yang seharusnya mereka amankan.
Secara ringkas, prinsip subsidiaritas dapat dirumuskan sebagai berikut: Masyarakat atau lembaga yang lebih tinggi kedudukannya harus memberi bantuan kepada ang-gota-anggotanya atau lembaga yang lebih terbatas, sejauh mereka sendiri tidak dapat menyelesaikan tugas mereka secara memuaskan. Sedangkan apa yang dapat dikerja-kan secara memuaskan oleh satuan-satuan masyarakat yang lebih terbatas, jangan diambil oper oleh satuan masyarakat yang lebih tinggi.
Satu hal yang perlu diperhatikan ialah prinsip subsidiaritas tidak sama dengan “memberi subsidi”, bahkan tidak boleh dicampuradukkan. Makna sebenarnya dari subsidiaritas adalah menjaga, agar para anggota dan kelompok-kelompok yang lebih kecil dapat bertindak kreatif dan berinisiatif, tidak hanya turut membeo saja atau disuruh dan diurus dari atas. Maka prinsip ini menentang segala bentuk sentralisme yang keterlaluan, dan di lain pihak menun-tut agar lembaga-lembaga yang lebih tinggi dan lebih mampu memberi bantuan dan dorongan seperlunya kepada golongan yang lebih kecil dan lemah, agar supaya mereka mendapat sekurang-kurangnya “the basic chance” untuk memperkembangkan diri.
Prinsip subsidiaritas ini bersifat etis. Secara negatif, bahwa prinsip subsidiaritas tidak dapat dioperasionalisasikan. Jadi, apabila timbul pertentangan tentang kompetensi antara negara dan salah satu komponen masyarakat, pemecahan tidak dapat dipastikan dengan prinsip subsidiaritas. Pemecahan suatu kasus konkret tergantung dari amat banyak faktor, misalnya dari kemampuan-kemampuan yang tersedia, hasil-hasil mana yang diharapkan, kebiasaan-kebiasaan, dan sebagainya. Prinsip subsidiaritas mempunyai maksud yang lebih sederhana dan terbatas, yaitu memberikan orientasi dasar tentang bagaimana segenap masalah kom-petensi antara satuan masyarakat yang lebih luas dengan satuan yang lebih terbatas harus dipecahkan. Secara positif, prinsip subsidiaritas menolak tuntutan-tuntutan yang berlebihan, terutama sejauh bersifat ideologis dan normatif, dan dengan demikian membuka perspektif untuk suatu pemecahan yang konkret dan pragmatis.
Diterapkan pada negara, prinsip subsidiaritas mengatakan bahwa negara hendaknya memain-kan suatu peran yang menunjang usaha masyarakat. Negara hendaknya jangan mencampuri segala urusan dan jangan mau mengurus sendiri segala-galanya. Kriteria bagi campur tangan negara adalah apakah suatu pelayanan yang memang perlu, dapat atau tidak dapat disedia-kan oleh pihak yang bersangkutan sendiri. Melawan liberalisme, prinsip subsidiaritas mene-gaskan kewajiban negara untuk mendukung dan melengkapi apa yang masih kurang pada usaha-usaha masyarakat untuk meraih prasyarat-prasyarat bagi kesejahteraan hidup. Sedang-kan melawan etatisme, prinsip subsidiaritas membatasi tugas negara pada pelayanan-pelayanan yang melampaui kemampuan masyarakat sendiri, yang tidak bisa disediakan atau diadakan oleh masyarakat karena tidak mampu.
Prinsip subsidiaritas dipahami salah, kalau dianggap sebagai semacam tuntutan terhadap negara untuk mendelegasikan wewenangnya. Prinsip subsidiaritas justru menolak apa yang menjadi pengandaian paham delegasi wewenang: seakan-akan satuan lebih luas, misalnya negara, memiliki wewenang mutlak terhadap satuan-satuan yang lebih sempit. Wewenang satuan lebih luas secara hakiki hanya bersifat subsidier atau penunjang. Satuan masyarakat yang lebih luas tidak berhak untuk mengambil oper urusan yang secara memuaskan dapat diselesaikan oleh satuan lebih sempit. Negara tidak dinasihati untuk mendelegasikan wewe-nangnya, melainkan ditolak wewenangnya untuk mengurus segala aspek kehidupan masyara-kat. Dasar prinsip subsidiaritas adalah pengakuan bahwa masyarakat ada demi anggota-anggotanya dan bukan sebaliknya. Prinsip subsidiaritas berdasarkan hormat akan martabat manusia yang berakal budi, bebas, dan bertanggung jawab atas dirinya sendiri. Maka, manusia berhak untuk melakukan apa saja yang, dalam kerangka tanggung jawabnya ter-hadap masyarakat, dapat dilakukannya sendiri. Setiap urusan yang diambil oper oleh lembaga yang lebih tinggi walaupun dapat dilakukan oleh satuan yang lebih rendah, berarti bahwa urusan itu tidak lagi dapat dilakukan oleh yang berhak dan yang semestinya melakukannya. Tidak ada orang atau lembaga yang berhak untuk begitu saja mengambil oper suatu urusan yang menyangkut orang lain. Itulah sebabnya maka apa yang dapat dilakukan oleh satuan yang lebih kecil tidak boleh diambil oper oleh satuan yang lebih luas. Menuruti prinsip subsidiaritas berarti menghormati inisiatif dan kegiatan dari bawah, memberi angin kepada gairah hidup yang ada dalam masyarakat. Mengambil tugas atau urusan yang dapat dilaku-kan oleh seseorang atau satu lembaga berarti melanggar hak dasar manusia untuk mengurus diri sendiri, berarti merebut sebagian dari kehidupannya.
Prinsip subsidiaritas penting untuk menentukan tugas dan pelaksanaan fungsi negara dalam masyarakat. Negara pada hakikatnya subsidier, sama seperti masyarakat pada umumnya. Yang menjadi tujuan kehidupan masyarakat adalah manusia konkret dan bukan lembaga. Di lain pihak, prinsip itu memang tidak dapat dipergunakan untuk mengoperasionalisasikan masalah wewenang. Hal itu kelihatan dari rumusan bahwa yang tidak boleh diambil oper oleh negara adalah apa yang dapat diselesaikan/dikerjakan oleh masyarakat secara “me-muaskan”. Pokok masalah terletak dalam kata “memuaskan”: apa artinya? Prinsip subsi-diaritas tidak menjawab pertanyaan itu. Maka, makna prinsip subsidiaritas yang sebenarnya terletak, dan terbatas, pada penegasan bahwa negara ada demi masyarakat dan bukan sebaliknya, bahwa oleh karena itu, negara jangan mengambil oper apa yang dapat dilakukan oleh masyarakat, dan masyarakat jangan mengambil oper apa yang dapat dilakukan oleh anggota-anggotanya.
5. Tujuan Negara
Salah satu pertanyaan mendasar dalam menganalisis negara sebagai suatu kesatuan (Ganz-heit) ialah apakah yang merupakan tujuan bernegara, atau yang sering kita sebut tujuan dari kehidupan nasional kita atau tujuan nasional? Tujuan negara berhubungan erat dengan tujuan masing-masing negara yang sangat dipengaruhi oleh tata nilai sosial-budaya, kondisi geografis, sejarah pembentukan, sistem pemerintahan, serta pengaruh politik dari penguasa negara yang bersangkutan. Kendatipun demikian, pada umumnya tujuan negara adalah menciptakan kesejahteraan umum, ketertiban, dan ketenteraman bagi semua rakyat yang menjadi bagiannya.
Dalam sistem feodal (landlordisme-patrimonial), tujuan bernegara adalah penguasaan atas tanah atau wilayah. Lihat misalnya pada gejala warisan gelar-gelar feodalistik yang dikaitkan dengan nama ataupun sebutan wilayah, yang masih kita jumpai dalam masyarakat kita. Dalam keadaan seperti itu, pemupukan kekayaan (rijkdom) oleh penguasa menjadi tujuan utama negara, dan kekayaan melimpah yang dimiliki para penguasa (negara) akan “tertum-pah” (spilled over) pada rakyatnya. Kalau rakyat ingin hidup aman dan tenteram, makmur dan sejahtera, cukuplah ia bersikap pasrah–bongkokan kepada penguasa. Demikianlah tujuan bernegara yang feodalistik atau yang sering kali terjelma pula dalam sistem perekonomian “merkantilistik” bahkan etatis. Secara kiasan sering kali diungkapkan bahwa rakyat harus menunggu “membesarnya kue” yang akan dibuat dan dibagikan.
Pada zaman demokrasi modern semenjak Rousseau, maka tujuan bernegara ialah kesamaan dan kebebasan (man are born free and equal). Gagasan ini bahkan menjadi mitos di Eropa dengan nuansa penekanan yang berbeda-beda. Misalnya di Eropa Barat, orang menguta-makan kebebasannya, sedangkan kesamaannya cukup dalam hukum, sedangkan di Eropa Timur (menurut pandangan Eropa Barat) yang diutamakan adalah kesamaan materinya, sedangkan kebebasannya dinomor-duakan.
Mitos kesamaan dan kebebasan ini kemudian dituangkan ke dalam konsep Negara Hukum Demokratis dengan pelbagai variasinya sehingga oleh Carl Schimtt disimpulkan bahwa pengertian ideal di dalam konstitusi (Ideal Begrif de verfassung) adalah Demokratischen Rechtstaat. Mitos ini pernah kita nikmati pula di dalam Konstitusi RIS dan UUD RI Kesatuan 1950 dengan rumusan Negara Hukum yang Demokratis. Di negara-negara Anglo-Saxon, kita kenal konsep Rule of Law (and not of men), sedangkan negara-negara Eropa Timur cenderung pada konsep Socialist Legality.
3.1 Tujuan Bernegara Bangsa Indonesia
Bagaimanakah tujuan bernegara bangsa Indonesia? Konsep yang lebih tua daripada konsep Negara Hukum (modern) ialah konsep bahwa negara bertujuan untuk memenuhi kepen-tingan umum atau res publica. Hal ini dibakukan dalam bentuk Negara Republik, sehingga asumsinya setiap negara yang berbentuk Republik adalah untuk kepentingan umum dan bukan untuk kepentingan dinasti (monarchi) atau untuk kepentingan golongan (aristokrasi).
Apakah yang merupakan kepentingan umum menurut bangsa Indonesia secara ketata-negaraan? Kepentingan umum yang menjadi tujuan bernegara bangsa Indonesia sering diung-kapkan sebagai masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila. Inilah tujuan negara kita.
Di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD ’45 dirumuskan unsur-unsur dari masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila tersebut secara dinamis dan tidak terminal utopis. Unsur-unsur tersebut ialah: (a) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah (wilayah); (b) memajukan kesejahteraan umum; (c) mencerdaskan kehidupan bangsa dan (d) ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi, kemerdekaan dan keadilan sosial.
Dengan demikian, secara ketatanegaraan, masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila tidak lain ialah terselenggaranya keempat unsur tersebut secara dinamis berkesinambungan. Operasionalisasi pencapaian tujuan bernegara menurut penjelasan UUD ’45, pertama-tama sekali tampak di dalam penjabaran pokok-pokok pikiran yang terdapat di dalam Pembukaan UUD ’45 itu ke dalam pasal-pasal sebagai instruksi bagi penyelenggara negara guna menye-lenggarakan kehidupan negara (ketertiban) dan menyelenggarakan kesejahteraan sosial (kemakmuran). Penjabaran lebih lanjut terdapat di dalam Undang-Undang. Demikianlah sistem Undang-Undang Dasar kita. Penciptaan ke dalam pasal-pasal ialah dalam bentuk tatanan-tatanan kehidupan yang nilai-nilai dasarnya dijabarkan. Demikian penjabaran pencapaian tujuan bernegara.
Di atas telah kita lihat koordinat-koordinat yang merupakan kerangka pengajuan pertanyaan tentang tujuan negara, yaitu bahwa negara harus memajukan kepentingan masyarakat dalam kerangka keadilan, kebebasan, solidaritas bangsa, dan manfaat. Cara negara ber-tindak adalah subsidier, yaitu menunjang kemampuan dan kekuatan yang ada dalam masyarakat sendiri. Dalam pandangan ini, tampak bahwa negara ditempatkan sebagai pela-yan, lembaga yang melayani kepentingan-kepentingan umum masyarakat. Jadi, negara ada demi masyarakat, bukan sebaliknya masyarakat ada demi negara. Masyarakat nomor satu, dan negara nomor dua. Negara harus berprestasi menciptakan kesejahteraan umum masyara-kat. Prestasi itu kewajiban negara dan hak rakyat, bukan anugerah kebaikan dari negara.
3.2 Kesejahteraan Umum
Unsur kedua di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD ’45 di atas adalah kesejahteraan umum. Apabila kita bertolak dari tugas negara yang kedua, yaitu untuk mendukung dan melengkapi usaha masyarakat membangun suatu kehidupan yang sejahtera, di mana masya-rakat dapat hidup dengan sebaik dan seadil mungkin, maka tujuan negara adalah mengupaya-kan KESEJAHTERAAN UMUM. Apa yang dimaksud dengan kesejahteraan umum?
Kesejahteraan umum tidak identik dengan jumlah kesejahteraan semua anggota masyarakat. Kesejahteraan umum itu sekaligus kurang dan lebih dari jumlah semua kesejahteraan individual dalam masyarakat. Kurang, karena negara selalu hanya dapat menyelenggarakan kondisi-kondisi kesejahteraan bagi warga-warganya, tetapi tidak dapat memastikan bahwa mereka semua memang sejahtera. Kesejahteraan individual tidak hanya tergantung dari apa yang disediakan oleh masyarakat dan negara, tetapi juga dari individu yang bersangkutan sendiri. Lebih, karena masyarakat sendiri adalah penjumlahan semua individu yang menjadi anggotanya.
Kesejahteraan umum sebagai kesejahteraan yang harus diusahakan oleh negara harus diru-muskan sebagai kesejahteraan yang menunjang tercapainya kesejahteraan individu anggota masyarakat. Dengan demikian, kesejahteraan umum dirumuskan sebagai jumlah syarat dan kondisi yang perlu tersedia agar para anggota masyarakat dapat hidup sejahtera. Atau “keseluruhan prasyarat-prasyarat sosial yang memungkinkan atau mempermudah manusia untuk mengembangkan semua nilainya.” Atau “jumlah semua kondisi kehidupan sosial yang diperlukan agar masing-masing individu, keluarga-keluarga, dan kelompok-kelompok masyarakat dapat mencapai keutuhan atau perkembangan mereka dengan lebih utuh dan cepat.”
3.3 Kesejahteraan Umum dan Kesejahteraan Individual
Kesejahteraan umum terdiri dari syarat-syarat yang harus dipenuhi agar masyarakat sendiri dapat merasa sejahtera. Kapan seseorang merasa sejahtera? Jawabannya harus dirumuskan secara negatif dan positif. Secara negatif, manusia disebut sejahtera apabila ia bebas dari rasa lapar, kemiskinan, kecemasan akan hari esok, rasa takut, penindasan, apabila ia tidak merasa diperlakukan dengan tidak adil. Secara positif, manusia disebut sejahtera apabila ia merasa aman, tenteram, selamat, dapat hidup sesuai dengan cita-cita dan nilai-nilainya sendiri, merasa bebas untuk mewujudkan kehidupan individual dan sosialnya sesuai dengan aspirasi-aspirasi serta dengan kemungkinan-kemungkinan yang tersedia baginya. Apabila kemampuan dan kreativitasnya, meskipun terbatas, bisa dikembangkannya; apabila ia merasa tenang dan bebas.
Rumusan ini menunjukkan sesuatu yang sangat penting: kesejahteraan seseorang bukanlah sesuatu yang dapat ditentukan dari atas secara dogmatis atau ideologis ataupun secara pragmatis, melainkan terletak dalam perasaan orang yang bersangkutan. Bukan kitalah yang dapat menentukan kapan seseorang bebas dari rasa cemas, kapan ia merasa tenteram dan bahagia. Kita hanya dapat menanyakan itu pada dia sendiri.
Di sini maksud-maksud dan kegiatan negara berhadapan dengan sebuah batas. Negara dapat mengusahakan kondisi-kondisi kesejahteraan para anggota masyarakat, tetapi negara tidak dapat membuat mereka merasa sejahtera. Negara tidak dapat langsung menciptakan kese-jahteraan orang per orang. Kalau negara langsung mau membuat para anggota masyarakat, orang per orang, menjadi sejahtera, negara jatuh ke dalam totalitarisme. Kesejahteraan seseorang atau sekelompok orang bersama terwujud dalam perasaan mereka masing-masing. Bagaimana perasaan masing-masing anggota masyarakat, itu adalah kenyataan yang berada di luar kemampuan negara untuk menentukannya. Yang diciptakan negara adalah prasyarat-prasyarat objektif yang perlu tersedia agar kesejahteraan masing-masing anggota masyara-kat dapat terwujud. Negara bertugas untuk menciptakan prasarana-prasarana yang diper-lukan masyarakat agar dapat merasa sejahtera, tetapi tidak dapat dijamin oleh masyarakat sendiri. Sebagai contoh: kesejahteraan seseorang juga tergantung dari kemampuannya untuk bekerja keras dan bekerja cerdas (hard and smart work!). Tetapi bekerja keras pun tidak berguna, kalau struktur-struktur ekonomis bersifat eksploitatif, karena dalam struktur-struktur eksploitatif berlaku, bahwa semakin keras ia bekerja, semakin kaya majikannya, sementara ia sendiri tetap saja miskin. Negara bertugas untuk menciptakan struktur-struktur ekonomis, agar siapa saja yang mau bekerja keras, dapat menghasilkan cukup uang, agar ia dapat hidup sejahtera bersama dengan keluarganya. Pandangan yang menomor-satukan masyarakat dan menomor-duakan negara demi terciptanya kesejahteraan umum masyarakat, bertolak belakang dengan paham politik totalitarisme.
Dalam konteks ini pentinglah bahwa negara aktif mengusahakan unsur ketiga dan keempat dari Alinea Keempat UUD ’45, yaitu mencerdaskan kehidupan bangsa (unsur ketiga) dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi, kemerdekaan dan keadilan sosial (unsur keempat). Negara harus berusaha menciptakan prasyarat-prasyarat sosial di bidang pendidikan agar masyarakatnya cerdas dan negara dikelola oleh anak-anak bangsa yang berkualitas (sumber daya manusia — SDM). Negara juga harus berusaha ber-peran dalam konstelasi politik dunia, agar terciptakanlah kondisi dunia yang kondusif bagi umat manusia: ada perdamaian, ada keadilan, ada perlakuan yang manusiawi antarnegara di dunia dalam segala bidang. Negara harus aktif bersama negara lain di dunia untuk bersama-sama menciptakan struktur-struktur ekonomi dunia yang adil, tidak menindas, tidak eks-ploitatif.

4. Tata Organisasi
Apabila kita meninjau negara dalam strukturnya, kita menjumpai kurang lebih sepuluh masalah ketatanegaraan. Masalah-masalah itu dapat kita ringkaskan dalam empat kelom-pok, yaitu tata organisasi, tata jabatan, tata hukum dan tata nilai yang dicita-citakan di dalam kehidupan ketatanegaraan suatu negara.
Bernegara adalah berorganisasi artinya hidup berkelompok berdasarkan suatu pola ketertiban untuk mencapai suatu tujuan tertentu. Oleh karena itu, berorganisasi dapat kita rumuskan sebagai bekerja sama berdasarkan suatu pembagian kerja yang tetap (per-manen). Di dalam UUD 1945 disebut dengan istilah “berserikat” (vereeniging) sedangkan apabila tidak permanen disebut “berkumpul” (vergadering). Oleh karena itu, tata organisasi merupakan pengelompokan pertama yang kita lakukan terhadap analisis negara dalam strukturnya.
Apabila suatu organisasi kita pahami sebagai suatu bentuk kerja sama berdasarkan pembagian kerja yang tetap, maka suatu pekerjaan yang tetap di dalam organisasi, kita sebut fungsi yang diselenggarakan atau diemban oleh seseorang (pelaku). Fungsi tersebut bersifat tetap, sementara pelakunya dapat berganti-ganti. Dengan cara pandang demikian maka organisasi negara “berbentuk” organisasi fungsi(onal) yang karena berganti-ganti para pelakunya, sedangkan yang tetap adalah jabatannya, maka disebut organisasi jabat-an, sehingga kita berhadapan dengan tata jabatan. Ini merupakan pengelompokan kedua dari analisis struktural terhadap Negara.
Secara ketatanegaraan, tata organisasi merupakan hal yang fundamental dari kehi-dupan ketatanegaraan dan sesuai dengan rincian yang dikemukakan di atas, maka masalah tata organisasi dirinci dalam: bentuk negara, bentuk pemerintahan, kekuasaan tertinggi di dalam negara atau unsur-unsur negara dan hubungan antara pemerintahan daerah atau masalah otonomi (sendi pemerintahan)
4.1 Bentuk Negara
Bentuk Negara ialah wujud nyata dari organisasi negara di dalam masyarakat. Ia mencerminkan suatu pola tertentu, atau dengan orientasi sistemik merupakan suatu sistem manusia berorganisasi –– negara adalah organisasi puncak –– dalam kehidupan berke-lompok. Bangsa Indonesia memilih bentuk (organisasi) negara yang dinamakan “republik” yang merupakan suatu pola organisasi yang mengutamakan pencapaian kepentingan umum (res publica), bukan kepentingan perseorangan atau kepentingan golongan. Ini merupakan kesejahteraan yang ingin dicapai dalam hidup berkelompok (aspek homo economicus).
Di dalam teori bernegara, kita jumpai pula bentuk penjelmaan organisasi dilihat dari segi susunannya (Staatsbouw) atau sering kali dilihat pula dari segi “penggabungan” bagian-bagian negara (Staatenverbindungen). Dari segi ini, bentuk organisasi negara bukan lagi masalah republik atau monarki, aristokrasi, melainkan Negara Kesatuan atau Negara Serikat (Federal). Dengan demikian jelaslah pilihan bangsa Indonesia dalam hal bentuk negaranya, yaitu Kesatuan dan Republik.
Di dalam klasifikasi modern kemudian, bentuk ‘republik’ dibakukan untuk membeda-kannya dengan ‘monarki’ atau ‘kerajaan’ (lihat pembahasan di dalam Sidang Badan Penye-lidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia/BPUPKI), sehingga di dalam teori kemudian berkembang pembedaan lain, yaitu pembedaan dalam demokrasi dan diktatur. Pemikiran tentang hal ini mempengaruhi juga pola pikir bangsa Indonesia, sehingga Indonesia mene-rima dan/atau menerapkan demokrasi sebagai pola yang ideal, dan menolak pola diktatur (lihat penjelasan tentang pasal APBN dan Sistem Pemerintahan Negara).
Jadi, pembedaan dalam demokrasi dan diktatur sebagai bentuk negara dipahami pula oleh bangsa Indonesia. Secara teknis ketatanegaraan, demokrasi dapat kita definisikan sebagai pola kehidupan berkelompok yang sesuai dengan keinginan atau pandangan hidup orang-orang yang berkelompok tersebut (demos). Pola demokrasi ini, sebagai-mana diinginkan bangsa Indonesia, membentuk tata nilai tentang tatanan kenegaraan yang diinginkan bangsa Indonesia dan dirumuskan di dalam UUD 1945. Ia merupakan demokrasi Politik Indonesia atau Demokrasi Pancasila (Lihat tulisan tentang Demokrasi Pancasila).
Berpangkal tolak pada bentuk organisasi untuk melaksanakan kepentingan umum, maka timbul permasalahan bagaimana kepentingan umum tersebut ingin dicapai atau diorganisir? Bangsa Indonesia mengoperasionalkan pencapaian kepentingan umum dalam organisasi bernegaranya dengan menuangkannya ke dalam suatu pola kebijaksanaan yang disebut haluan negara. Dengan demikian, haluan negara dapat kita rumuskan sebagai suatu pola ‘konkretisasi’ tujuan bernegara dalam kegiatan kenegaraan secara bertahap dan berkesinambungan.
UUD 1945 menyebutkan bahwa konkretisasi ini dilakukan lima tahun sekali dan ini disebut Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Mekanisme GBHN ini kemudian menumbuhkan sistem GBHN, yang tahap-tahapnya secara garis besar adalah sebagal berikut:
a. Setelah disusun Garis Besar Haluan Negara atau GBHN untuk lima tahun,
b. disusunlah suatu Rencana Pembangunan Lima Tahun,
c. lalu atas dasar itu ditetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (khu-susnya anggaran pembangunan) setiap tahunnya.
d. setelah GBHN dilaksanakan, “ditutup” dengan (Undang-Undang) pertanggung-jawaban keuangan negara.
Pada saat sekarang kita jumpai praktek ketatanegaraan untuk menyusun GBHN lebih dari 5 tahun (jangka panjang), hal mana sebenarnya secara ketatanegaraan tidak diminta-kan oleh UUD 1945.
4.2 Bentuk Pemerintahan
Bentuk Pemerintahan ialah pola yang menentukan hubungan antara lembaga-lemba-ga negara dalam menentukan gerak kenegaraan. Interelasi antara lembaga-lembaga tinggi negara ini menentukan pola pengambilan keputusan kenegaraan, dan inilah yang secara teknis ketatanegaraan disebut bentuk pemerintahan atau sistem pemerintahan negara menurut UUD 1945.
Di dalam sistem demokrasi parlementer –– sebagai contoh perbandingan –– dapat kita kemukakan hubungan antara pemerintah dan parlemen sebagai penentu bentuk pemerintahan. Misalnya, sistem parlementer dengan kekuasaan lebih tinggi pada peme-rintah, sistem parlementer dengan kekuasaan lebih tinggi pada parlemen, dan sistem parlementer dengan keseimbangan kekuasaan antara pemerintah dan parlemen.
Jadi, kita mengenal tiga ragam sistem parlementer dilihat dari segi bentuk pemerin-tahannya atau hubungan antara lembaga tinggi negara dalam menentukan kebijaksanaan negara. Sistem pemerintahan negara yang dipilih bangsa Indonesia dirumuskan dalam tujuh kunci pokok, yaitu:
a. Indonesia adalah negara berdasar atas hukum.
b. Pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi tidak bersifat absolut.
c. Kekuasaan negara tertinggi berada pada Majelis Permusyawaratan Rakyat.
d. Presiden adalah penyelenggara pemerintahan negara tertinggi di bawah Majelis.
e. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
f. Menteri Negara adalah Pembantu Presiden; Menteri Negara tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
g. Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.
Dalam hal ini dijelaskan adanya dua prinsip tambahan, yaitu
a. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat adalah kuat karena:
= tidak dapat dibubarkan oleh Presiden;
= mengawasi jalannya pemerintahan. Apabila Dewan beranggapan bahwa Presi-den telah melanggar Haluan Negara, maka Majelis Permusyawaratan Rakyat dapat dipanggil untuk bersidang istimewa meminta pertanggungjawaban Presiden.
b. Menteri-menteri bukan pegawai tinggi biasa.
Dari rumusan tentang bentuk pemerintahan dapat ditarik kesimpulan, bahwa bentuk pemerintahan kita membedakan antara lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara lainnya. Prinsip ini dikembangkan di dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tentang hubungan antara Lembaga Tertinggi Negara dan Lembaga Tinggi Negara lainnya, yang pada dasarnya memperjelas bentuk pemerintahan atau Sistem Pemerintahan Negara yang dirumuskan di dalam UUD 1945.
Di dalam teori ketatanegaraan modern, sebenarnya bentuk pemerintahan adalah variasi dari penyelenggaraan fungsi kenegaraan di mana di negara-negara Barat terutama ber-pangkal pada trias politica Montesquieu ditambahkan dengan mekanisme check and balance. Semacam check and balance di dalam bentuk pemerintahan kita ialah bahwa Presiden tunduk kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, namun Ketua Majelis Permusya-waratan Rakyat tidak lebih tinggi dari Presiden.
4.3 Kekuasaan Tertinggi Di Dalam (organisasi) Negara (masalah kedaulatan)
Di dalam suatu tata organisasi negara, perlu kejelasan tentang siapa pemegang keku-asaan tertinggi di dalam organisasi negara tersebut. Beberapa teori yang terkenal ialah teori kedaulatan Tuhan, teori kedaulatan raja, teori kedaulatan rakyat dan teori kedaulatan negara. Namun dewasa ini, di negara mana pun ditetapkan bahwa kekuasaan tertinggi di dalam organisasi negara berada di tangan rakyat. Perbedaan-perbedaan yang ada ialah dalam cara bagaimana kedaulatan rakyat tersebut diorganisir.
Cara yang populer di Amerika Serikat ialah kekuasaan tertinggi dari rakyat “disalur-kan” langsung pada kekuasaan kenegaraan yang dalam hal ini ialah berdasarkan trias politica, sehingga Presiden dipilih oleh rakyat, parlemen dipilih oleh rakyat, serta peng-adilan dijalankan dengan sistem yuri — oleh rakyat.
Di dalam sistem parlementer (murni), kedaulatan rakyat diorganisir lewat parlemen, di mana pemerintahnya ditentukan dengan mayoritas di dalam parlemen. Berdasarkan teori bernegara bangsa Indonesia, maka kedaulatan rakyat diorganisir melalui organisasi sosial politik dan dilembagakan di dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang melakukan sepenuhnya kedaulatan rakyat atas nama rakyat, karena kedaulatan adalah di tangan rakyat, demikian rumusan UUD 1945. Dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, kedaulatan rakyat diorganisir lebih lanjut “pada” mandatarisnya bersama-sama bagian Majelis Permu-syawaratan Rakyat yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat, melalui persetujuan di antara mereka yang disebut Undang-Undang sehingga terbentuklah lembaga-lembaga lainnya berdasarkan Undang-Undang tersebut.
Suatu teori kedaulatan yang pada zaman modern juga menggejala ialah yang disebut dengan nama kedaulatan negara yang mula-mula tumbuh di Jerman, di mana didalilkan pada zaman Kaisar Wilhelm dengan Perdana Menteri Bismarck. Kekuasaan pemerintah pada waktu itu sangat kuat karena didukung oleh Armee, Burokrasi dan Junkertum (Industrialis), sehingga yang berdaulat itu adalah Negara, bukan Rakyat. Hal ini secara teoretis disebut sebagai adanya suatu usurpatie (penyedotan) kekuasaan rakyat oleh negara. Karena, Negara, sifatnya abstrak, maka kedaulatan terjelma pada Kepala Negara (autoritaren Fuhrer Staat – demokrasi terpimpin). Kecenderungan ini menggejala, apabila kewenangan eksekutif diterjemahkan terlampau dominan.
Konstruksi usurpatie atau pasrah bongkokan ini dapat terjadi pula apabila tidak ada komunikasi politik antara organisasi kekuatan sosial politik dengan rakyat. Dengan demikian, terdapat anggapan bahwa dengan adanya penyerahan suara oleh rakyat terjadi-lah penyerahan kekuasaan (pactum subjectionis) yang seolah-olah memberikan hak untuk memerintah (lex regia). Jelaslah makna rumusan bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Kata “sepenuh-nya” di sini harus kita artikan sebagai “tidak berbagi dengan lembaga lain” sebagaimana lazimnya di dalam sistem parlementer (Pemerintah dan DPR) dan tidak boleh kita artikan dengan adanya suatu usurpatie.
Hal ini lebih dipertegas dengan adanya ketetapan MPR tentang Referendum yang dengan jelas mempertegas peran rakyat sebagai pemegang kekuasaan yang lebih tinggi dibanding Majelis. Jadi, tidak ada usurpatie di dalam kedaulatan rakyat, baik dalam teori maupun dalam praktek.
Dengan demikian kita tetap menganut teori kedaulatan rakyat, sehingga rumusan di dalam penjelasan UUD 1945 tentang kedaulatan negara harus kita artikan kedaulatan di dalam negara atau kekuasaan tertinggi di dalam negara.
4.4 Unsur-unsur Negara
Secara teoretis klasik, unsur-unsur negara, atau dengan kata lain, faktor-faktor penentu organisasi negara adalah pemerintah, bangsa/rakyat, dan wilayah negara. Oleh bangsa Indonesia, ketiga unsur tersebut dirumuskan tidak terlepas dari pandangan hidup bangsa.
Untuk “wilayah” dirumuskan dengan ungkapan “seluruh tumpah darah Indonesia” di mana sekalipun di dalam pembahasan dalam sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dibahas dan diambil suatu keputusan, namun secara fleksibel tetap tidak dirumuskan di dalam suatu pasal, bahkan ada pendapat untuk menuangkannya saja di dalam perjanjian-perjanjian internasional.
Salah satu rumusan yang mencerminkan cara pandang integralistik ialah rumusan ten-tang pemerintah-negara, yang disebutkan dengan istilah penyelenggara negara. Di sini nampak suatu usaha untuk menghindari cara pandang dualistik dengan adanya istilah “pemerintah” (penguasa dan yang dikuasai). Dengan demikian konsisten dengan cara pandang ini seharusnya kita sebutkan adanya:
a. Penyelenggara negara di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan (legislatif).
b. Penyelenggara negara di bidang penerapan hukum (eksekutif).
c. Penyelenggara negara di bidang penegakan hukum (yudikatif).
d. Penyelenggara negara di bidang kepenasehatan dan sebagainya.
Unsur bangsa/rakyat pada suatu negara yang merdeka (staatsvolk) lazimnya disebut warga negara, di mana sistem kewarganegaraan kita membedakan antara warga negara asli dan warga negara melalui undang-undang. Mengenai kewarganegaraan ini, masih perlu dikembangkan prinsip-prinsip yang lebih tegas lagi. Sebagai contoh, misalnya, orang-orang yang menjadi “warga negara melalui undang-undang”, pewarganegaraannya dijelas-kan sebagai harus peranakan yang secara sosiologis berarti sudah berbaur, baru diwarga-negarakan. Namun dewasa ini, orang diwarganegarakan dulu baru diminta berbaur.
4.5 Sendi Pemerintahan
Sendi pemerintahan adalah suatu prinsip untuk dapat menjalankan pemerintahan dengan baik (ratio gubernadi), di mana ada anggapan bahwa memerintah dengan baik adalah membagi negara dalam beberapa wilayah. Dengan demikian sendi pemerintahan yang tertua semenjak zaman Romawi (sesudah Polis, negara zaman Yunani) ialah sendi kewilayahan. Pada zaman modern, prinsip ini diterjemahkan menjadi hubungan pemerin-tah pusat dan pemerintah daerah atau masalah otonomi daerah.
Di dalam UUD 1945, prinsipnya ialah bahwa pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang. Di samping itu, dipegang prinsip dasar permusyawaratan dalam pemerintahan dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.
Beberapa penjelasan atas prinsip tersebut ialah
a. Karena Indonesia adalah negara kesatuan maka tidak ada bagian negara yang bersifat negara (bagian);
b. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi dalam daerah-daerah yang lebih kecil: kabupaten dan kota, kecamatan, dan desa.
c. Baik daerah otonom maupun daerah administratif (tidak otonom) ditentukan dengan undang-undang;
d. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan dan peme-rintahan akan bersendikan permusyawaratan;
e. Untuk Desa (desa di Jawa, negeri di Minangkabau dan marga di Palembang dan yang sejenis lainnya (zelbesturendelandschappen dan volksgemeenschappen) dihormati keistimewaan kedudukannya.
Bagaimana prinsip-prinsip tersebut diterapkan sekarang?
Indonesia dibagi dalam Daerah Tingkat I dan Tingkat II yang semuanya secara umum menikmati konstruksi wilayah dekonsentrasi, sekaligus desentralisasi dengan pimpinannya menyandang sebutan Gubernur (dekonsentrasi) / Kepala Daerah (otonomi), kecuali bebe-rapa daerah tingkat II yang baru menikmati daerah administratif belaka (non otonom). Sekalipun Dewan Perwakilan Daerah (DPD) telah dibentuk dengan pemilihan umum, namun kedudukannya adalah sebagai alat pemerintahan di daerah.
Dari segi perkembangan demokrasi, dalam arti kehidupan organisasi politik, dapat dianggap adanya suatu kemajuan, sebaliknya dari segi otonomi belum menunjukkan kemampuan yang memadai, dengan serentak berdampingannya sendi desentralisasi dan sendi dekonsentrasi.
Dalam hal Desa, yang menurut petunjuk UUD 1945, dihormati kedudukan istimewanya, ternyata “dimodernisir” dengan Undang-Undang tentang Desa dengan masalah Pemilihan Kepala Desa (Pilkades) yang unik. Dari satu segi, desa dimodernisir, dari segi kegiatan organisasi kekuatan sosial politik, desa dikonservir (diambangkan).
Suatu permasalahan lain yang perlu mendapatkan sorotan ialah masalah tugas per-bantuan yang dahulu dikenal dengan hak mede-bewind yang diberikan kepada suatu daerah. Secara harfiah istilah ini berarti ikut dalam memerintah, yang pada zaman kolonial diselenggarakan atau dijalankan oleh pemerintah kolonial. Jadi, pemberian hak untuk ikut memerintah adalah atas pemberian pemerintah kolonial, yang dewasa ini sudah tidak relevan lagi, mengingat hak untuk memerintah adalah hak rakyat sendiri.
5. Tata Jabatan
Sebagaimana telah dijelaskan, maka masalah tata jabatan muncul karena adanya anggapan bahwa di dalam organisasi negara, yang tetap adalah jabatannya, sedangkan pelakunya dapat berubah (ambternorganisasi). Permasalahan tata jabatan ini dirinci dalam beberapa sub masalah yang semuanya juga menganalisis negara dalam strukturnya. Sub masalah tersebut dirinci dalam: (a) masalah perwakilan (sistem dan lembaganya); (b) masalah penggolongan penduduk; (c) masalah alat perlengkapan negara.
5.1 Perwakilan
Merupakan suatu mitos abad ke-19, bahwa demokrasi dilaksanakan dengan lembaga perwakilan rakyat, sekalipun Pollard menunjukkan bahwa secara historis lembaga perwa-kilan, kita warisi dari sistem feodal, di mana para penyewa tanah berkumpul atas “permin-taan” pemilik tanah untuk menentukan sewa tanah, yang pada zaman modern ini kita sebut Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dengan demikian ke-APBN-an sebe-narnya adalah fungsi tertua dari lembaga perwakilan yang pada zaman modern ini menjadi bertambah canggih, sehingga di dalam UUD 1945, untuk tugas ini, Dewan Perwa-kilan Rakyat harus dibantu oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Secara ringkas, masalah perwakilan di Indonesia meliputi: ragam lembaga perwakilan, pembentukannya, serta kewenangannya.
Ragam perwakilan, menurut UUD 1945, ialah adanya Majelis Permusyawaratan Rak-yat sebagai lembaga perwakilan tertinggi, di mana sebagian dari padanya disebut Dewan Perwakilan Rakyat (Pusat). Di samping itu ada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai aparat pemerintahan di daerah (Tingkat I dan Tingkat II).
Di dalam hal cara pembentukannya hanya disebutkan harus ditetapkan dengan Undang-Undang, sehingga dalam hal ini, kita terbuka pada sistem pemilihan yang mana pun maupun pada cara pengangkatan, asal saja ditentukan dengan Undang-Undang. Di sini ada dua pandangan teoretis yang harus kita perhatikan yaitu:
a. Apabila lembaga perwakilan hanya merupakan lembaga untuk memutuskan soal-soal kenegaraan (Entscheidungsorgan), maka yang menjadi masalah hanyalah kemampuan melaksanakan keputusan organisasi kekuatan sosial politik yang “diwakilinya”. Konse-kuensinya adalah yang dituntut dari para anggota hanyalah kemampuan memberikan persetujuan atau penolakan, bukan kemampuan profesional.
b. Apabila lembaga perwakilan dilihat sebagai lembaga untuk bekerja sama menyeleng-garakan tugas-tugas kenegaraan (Wirkungseinheit), maka yang dituntut dari pada ang-gota adalah kemampuan profesional untuk melaksanakan tugas-tugas sebagai wakil rakyat.
Dalam hal ini kewenangan lembaga perwakilan menjadi relevan.
Di dalam teori, dituntut keseimbangan antara kedua konsep tersebut, sekalipun aspek Enstscheidungsorgan biasanya dominan, dengan permasalahan hak recall-nya.
Secara konstitusional, kewenangan lembaga perwakilan, dapat kita rinci sbb.:
a. Majelis Permusyawaratan Rakyat berhak menetapkan Undang-Undang Dasar dan GBHN serta memilih Presiden dan wakilnya. Tetapi dewasa ini, dengan adanya sistem pemilihan langsung Presiden dan Wakil Presiden, maka tugas MPR ini menjadi tidak relevan lagi.
b. Dewan Perwakilan Rakyat berwenang membuat Undang-Undang, menetapkan APBN, dan mengawasi jalannya pemerintahan.
Masalah yang menonjol dalam melaksanakan tugas kewenangan lembaga perwakilan ialah hak-hak lembaga perwakilan maupun anggotanya. Hak-hak tersebut sekalipun telah dirumuskan di dalam Undang-Undang namun masih memerlukan pembahasan lebih lanjut agar dapat diatur secara operasional efektif. Di dalam sistem parlementer, penentuan hak-hak tersebut adalah dalam kerangka penggantian (menjatuhkan) pemerintahan yang ada, hal mana tentu berbeda dengan yang ada di dalam sistem integralistik kita.
Secara teoretis, pelaksanaan hak lembaga perwakilan dan anggota lembaga perwakilan tidak dapat dilepaskan dari teori yang melandasi hubungan antara si wakil dan yang diwakili. Hubungan tersebut lazimnya didasarkan pada teori mandat, yang asumsinya diberikan oleh yang diwakili kepada yang menjadi wakil rakyat.
Yang dianggap sebagai teori mandat yang tertua dan dianggap demokratis ialah man-dat terbatas, dalam arti: terbatas (hitam atas putih) apa yang dimandatkan sehingga si wakil tidak berhak berbicara di luar mandatnya.
Namun di dalam zaman modern ini, orang lebih berpegang pada mandat bebas, bahkan kadang-kadang terlampau bebas sehingga tidak ada lagi komunikasi politik antara wakil dengan yang diwakili. Cerminan maksimal dari prinsip mandat bebas ialah pemberian jaminan secara hukum atas kebebasan para wakil rakyat menyatakan pendapat di lembaga perwakilan.
Aspek penting lainnya dari lembaga perwakilan ialah cara berembuk, berdialog dan cara pengambilan keputusan. Merupakan anggapan umum di Indonesia bahwa demokrasi Pancasila dalam hal berembuk di lembaga perwakilan, dilakukan atas dasar musyawarah untuk mufakat. Hal ini dianggap lebih bermutu ketimbang cara-cara lainnya dan merupakan khas Indonesia.
Apabila hal ini kita bandingkan dengan sistem demokratis lainnya, maka akan kita peroleh perbandingan sebagai berikut: Di dalam sistem demokrasi liberal dengan dua partai, maka berembuk hanya berlangsung di antara partai yang kalah dan yang menang di dalam pemilihan di mana yang kalah berfungsi sebagai oposisi. Di dalam sistem liberal dengan banyak partai, maka berembuk dilakukan antara mereka yang bergabung dalam koalisi lawan yang tidak ikut di dalam koalisi yang berfungsi sebagai oposisi. Di dalam sistem demokrasi Komunis, maka berembuk hanya dilakukan di lingkungan partai komu-nis saja. Sedangkan berembuk menurut Undang-Undang Dasar 1945 dilakukan dengan cara: (a) memperhatikan dinamika masyarakat; (b) memperhatikan segala yang terjadi di dalam masyarakat, dan (c) memperhatikan segala aliran yang ada di dalam masyarakat.
Berembuk dengan memenuhi ketiga unsur tersebut, secara ketata-negaraan disebut bermusyawarah. Dalam hal pengambilan keputusan di dalam semua sistem demokrasi akan sama yaitu: (a) apabila semua setuju disebut aklamasi atau di dalam sistem kita disebut mufakat; (b) apabila sebagian besar setuju disebut dengan suara terbanyak; (c) di samping itu mungkin ada pola-pola khusus seperti pola 2/3 berdasarkan pasal 37 UUD 1945.
Namun di Indonesia, sebagaimana telah diikemukakan, yang dianggap lebih bermutu dalam kaitannya dengan kecerdasan kehidupan bangsa, ialah musyawarah untuk mufa-kat, sekalipun yang membedakan sistem kita dengan sistem lain sebenarnya cukup musya-warahnya saja. Karena itu, beda pendapat dimungkinkan.
5.2 Penggolongan atau pengelompokan penduduk (berorganisasi)
Di atas telah dikatakan, bahwa bernegara berarti berorganisasi, sehingga kedaulatan rakyat dapat diorganisir sebaik-baiknya agar dapat dioperasionalkan. Operasionalisasi ini pada hakikatnya berlangsung dengan mengelompokkan bangsa ke dalam kelompok-kelompok organisasi sesuai aspirasinya. Secara teoretis, bila pengelompokan dilakukan berdasarkan aspirasi politik, maka lahirlah partai-partai politik; bila pengelompokan dila-kukan pula berdasarkan fungsi-fungsi di dalam masyarakat, maka lahirlah Golongan Fungsional atau di Indonesia kita kenal dengan nama Golongan Karya; bila penge-lompokan dilakukan atas dasar keikut-sertaan dalam pembentukan lembaga perwakilan, maka lahirlah Organisasi Peserta Pemilu, yang kita sebut Organisasi Kekuatan Sosial Politik yang terlibat aktif di dalam proses pemilihan umum sebagai kontestan; sementara yang “tidak ikut” di dalam pemilu sebagai kontestan disebut Organisasi Kemasyarakatan (ORMAS).
Cara penentuannya dapat dilakukan berdasarkan Undang-Undang yang pada hakikat-nya berdasarkan pengalaman empiris-yuridis historis, atau dengan cara yang memenang-kan kursi dianggap sebagai organisasi kekuatan sosial politik, sedangkan yang tidak memenangkan kursi dianggap sebagai organisasi kemasyarakatan (ORMAS).
Permasalahan yang lain ialah hubungan antara kedua ragam organisasi tersebut. Pengalaman berorganisasi menunjukkan adanya berbagai variasi pola hubungan. Ada yang disebut hubungan struktur bawah dan struktur atas (boven-bouw & onder-bouw), ada hubungan dalam kaitannya dengan pengumpulan massa, ataupun hubungan dalam kaitannya dengan kaderisasi, dan sebagainya. Pola-pola yang beragam menumbuhkan asas-asas ciri pada masing-masing organisasi kekuatan sosial politik, yang kemudian dianggap menjadi lebih dominan ketimbang kepentingan nasional. Hal ini menumbuhkan pemikiran perlunya satu asas bagi organisasi kekuatan sosial politik dan organisasi kemasyarakatan, yang tidak lain daripada pandangan hidup bangsa, yaitu Pancasila. Dengan demikian terbentuklah kerangka landasan politik di Indonesia.
Jelaslah kiranya bahwa penggolongan penduduk di Indonesia dilakukan tidak terlepas dari perkembangan pemikiran tersebut, yaitu bahwa organisasi kekuatan sosial politik adalah Partai-partai Politik (dahulu pada zaman Orde Baru ditambah dengan sebuah Golongan Karya, dan ABRI yang ber-dwifungsi; ke semuanya itu berdasarkan Undang-Undang. Bahwa organisasi kemasyarakatan tidak mempunyai hubungan organi-satoris dengan organisasi kekuatan sosial politik, namun ia dapat menyalurkan aspirasi politiknya. Organisasi kemasyarakatan dirinci dalam organisasi sebidang kegiatan, sefungsi, seprofesi, seagama dan sekepercayaan kepada Tuhan Yang Maha Esa. Dengan demikian ketentuan pada zaman kolonial tentang Vereeniging en vergadering (verordening) atau ketentuan tentang berserikat dan berkumpul, yang lebih tepat disebut ketentuan tentang berorganisasi dan ber-rapat, aspek berorganisasinya telah dapat “diatur-kembali” berda-sarkan Pancasila, sedangkan aspek ber-rapat belum diatur kembali dalam peraturan per-undang-undangan.
Apabila dalam bernegara, berorganisasi diterjemahkan ke dalam organisasi kekuatan sosial politik (sebagai infra struktur) dan organisasi/kelembagaan negara (sebagai supra struktur), maka di dalam bermasyarakat, berorganisasi diterjemahkan ke dalam organisasi kemasyarakatan dan organisasi perekonomian. Khusus organisasi perekonomian ini digariskan di dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan (Lihat uraian dalam Tatanan Kesejahteraan Sosial).
Dalam hal berbangsa, berorganisasi dituangkan dalam bentuk terkecilnya ialah kelu-arga, kemudian meningkat menjadi keluarga besar (marga, trah dsb). Pengaturan dalam hal ini mulai ada aspek ketatanegaraannya (aspek politis kehidupan kelompok) dengan adanya politik hukum tentang jumlah besarnya keluarga dan ketentuan tentang pereko-nomian. Bagaimana pola keluarga besar (tra-marga) belum ada pengaturannya, namun secara umum digambarkan adanya keluarga Pancasilais.
Apabila penggolongan penduduk tersebut dapat kita anggap sebagai penggolongan formal, maka sebenarnya secara informal terjadi pula penggolongan ataupun pengelom-pokan penduduk. Pengelompokan ini terjadi karena adanya indikator utama yaitu: (a). puas atau tidaknya seseorang pada keadaan, dan (b) percaya atau tidaknya seseorang akan adanya perubahan.
Berdasarkan dua indikator ini akan ada empat golongan informal, yaitu
(a) mereka yang puas akan keadaan dan percaya masih ada perubahan, dapat kita sebut golongan yang dinamis;
(b) Mereka yang puas akan keadaan namun tidak percaya akan adanya perubahan, dapat kita sebut golongan konservatif;
(c) Mereka yang tidak puas akan keadaan, namun masih percaya akan ada perubahan, dapat kita sebut golongan radikal, dan
(d) Mereka yang tidak puas pada keadaan dan tidak percaya akan adanya perubahan, dapat kita sebut golongan anarkhis.
Seseorang dapat berpindah-pindah status golongannya sehingga orientasi ini dapat kita anggap sebagai dasar dari massa yang mengambang.
5.3 Aparatur Negara
Masalah tata jabatan tidak dapat terlepas dari aparatur negara sebagai supra struktur. Secara konstitusional, aparatur negara dapat kita rinci sebagai berikut: (a) aparatur negara di bidang perwakilan rakyat, (b) aparatur negara di bidang pemerintahan, (c) aparatur nega-ra di bidang pengadilan, (d) aparatur negara di bidang pertahanan dan keamanan negara dan (e) aparatur negara yang disebut pembantu Presiden atau bidang kepenasihatan.
Aparatur negara di bidang perwakilan, lazim disebut sebagai pejabat negara (di bidang perwakilan) yang menikmati kebebasan menyatakan pendapat di lembaga perwakilan dan hak-hak protokoler, serta hak-hak ketatanegaraan lainnya.
Pelbagai pemikiran dewasa ini dilakukan untuk mendapatkan suatu kriteria tentang berbobot profesionalnya para wakil rakyat. Di samping itu dewasa ini masih ada keeng-ganan untuk mempermasalahkan pandapatan para wakil rakyat ini seberapa memadainya agar dapat melaksanakan tugas-kewajibannya dengan sebaik-baiknya. Bahwa masalah uang kehormatan ini ada dampaknya dalam pelaksanaan fungsi mungkin tidak perlu pem-buktian melainkan penelitian untuk efisiensinya.
Aparatur negara di bidang pemerintahan dapat kita rinci dalam:
(a) Presiden, yang sekaligus menjadi Kepala Negara, (dahulu juga disebut: Mandataris MPR) maupun Kepala Eksekutif dengan segala hak dan kewajibannya; suksesilah masalah utamanya.
(b) Pembantu Presiden yang dapat (aa) satu orang wakil Presiden; (bb) beberapa orang Menteri Negara; menteri negara bukan pegawai tinggi biasa; (cc) Pegawai negeri (sipil) KORPRI; (dd) Penasehat Presiden (dalam lembaga-lembaga tertentu).
Yang perlu mendapatkan sorotan ialah pegawai negeri yang tergabung di dalam Korps Pegawai Negeri dengan sapta prasetia-nya.
Tuntutan masyarakat sekarang ialah aparatur pemerintah yang bersih dan ber-wibawa. Untuk itu muncullah pelbagai pemikiran tentang pembinaan dan pengawasan. Timbul problematik tentang manajemen negara (Staatsmanagement) atau ada yang menyebutkannya sebagai sistem manajemen nasional.
Secara ketatanegaraan, masalah pengawasan disebut sebagai fungsi polisional, yaitu suatu fungsi yang mengusahakan agar para warga negara dan aparatur negara menja-lankan hak dan kewajibannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Secara manajemen sebagai built-in control atau pengawasan melekat yang “diterjemahkan” menjadi pengawasan atasan yang tidak sepenuhnya tepat.
Mengenai pembinaan pegawai negeri, kiranya masih diperlukan suatu pemikiran yang lebih terpadu, mengingat kita mewarisi pelbagai pola pembinaan.
Yang pertama ialah pola pembinaan yang kita jumpai di lingkungan Aparatur Depar-temen Dalam Negeri, yang mewarisi pola Bestuurrecht-Bestuurskunde, yang diterjemah-kan menjadi Ilmu Pemerintahan atau sering kali disebut pula Pangreh Pradja dan dikem-bangkan menjadi Pamong Pradja. Bahwa konsep ini masih membudaya dan memerlukan reorientasi perlu pengkajian yang lebih mendalam.
Yang kedua ialah Pembinaan melampaui pola public administration yang mulai banyak dibudayakan, baik yang administrasi negara biasa maupun administrasi pemba-ngunan negara. Kita mengenal Pola-pola Sepada, Sepadya, Sespa dan sebagainya.
Yang ketiga sebagaimana telah disebutkan tumbuh pemikiran tentang sistem infor-masi manajemen nasional. Pola-pola pembinaan ini memerlukan sesuatu pemikiran yang terpadu agar lebih berdaya dan berhasil guna.
Dalam hal Menteri sebagai pembantu Presiden tumbuh pula pemikiran-pemikiran ten-tang apa kriteria pengangkatan serta bagaimana “pertanggungjawaban”-nya sekalipun tidak kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Menarik ialah pertanggungjawaban Menteri yang kita kenal dalam sistem pemerintahan di Inggris, yaitu bahwa Menteri haruslah:
a. With King’s pleassure yang dapat kita terjemahkan menjadi dapat bekerja sama dengan raja.
b. During good behaviour atau selama berkelakuan baik; dan
c. Running the organization atau terampil memimpin departemennya.
Pelbagai pengembangan kita lihat pada syarat-syarat tersebut tadi, misalnya syarat good behaviour yang di banyak negara mulai dikembangkan, demikian pula mengenai budaya malu apabila tidak terampil menyelenggarakan pemerintahan.
Aparatur negara yang masih memerlukan pemikiran yang lebih mendalam ialah apara-tur di bidang pengadilan. Aparatur di bidang pengadilan menyandang sebutan hakim, yang menurut UUD 1945 disebutkan tersendiri di samping pegawai negeri. Bahkan ditentu-kan harus diatur “tersendin” dengan Undang-Undang yang apabila kita tafsirkan secara sistematis pasal-pasal yang terkait, berarti bahwa pengaturan dengan Undang-Undang ialah agar dapat menjamin bahwa kekuasaan adalah kekuasaan yang merdeka dalam arti, bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
Pengaturan sekarang bahwa hakim adalah pegawai negeri dengan mengaitkannya dengan masalah pembinaannya yang non-justitial tidak dapat dipisahkan dengan tingkat kemampuan dan kecerdasan hakim sendiri. Pada saatnya kriteria konstitusional pasti harus dapat diterapkan.
6. Tata Hukum
Semenjak Jean Jaque Rousseau, analisis kenegaraan erat kaitannya dengan hukum. Karena negara (state) adalah suatu status hukum, suatu legal society, hasil perjanjian bermasyarakat. Sekalipun teori Rousseau tidak sepenuhnya diikuti sebagai analisis berpikir tentang kegiatan kenegaraan, namun pada umumnya orang beranggapan bahwa kegiatan kenegaraan meliputi: (a) membentuk hukum atau kewenangan legislatif; (b) menerapkan hukum atau kewenangan eksekutif; dan (c) menegakkan hukum atau kewenangan yudikatif.
Oleh karena itu, analisis ketatanegaraan tidak dapat dipisahkan dari analisis tata hukum, bahkan aliran yuridis murni (Kelsen) beranggapan bahwa Negara itu tidak lain dari pada personifikasi dari hukum, suatu himpunan tata hukum berdasarkan suatu sistem tertentu (Reine Rechtslehre).
Dengan demikian, analisis tata hukum akan meliputi: (a) KONSTITUSI atau Hukum Dasar; (b) fungsi-fungsi kenegaraan, (c) hak dan kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk dan (d) konsep negara hukum.
6.1 Konstitusi
Konstitusi adalah suatu pola atau aturan hidup berkelompok dalam organisasi negara, yang sering kali diperluas dalam organisasi apa pun. Sebagai pola atau aturan hidup berkelompok dalam organisasi Negara, konstitusi pada umumnya memuat:
a. Hal-hal yang dianggap fundamental dalam berorganisasi, seperti misalnya: kepala nega-ra, warga negara, perwakilan, kewenangan kenegaraan, dan sebagainya.
b. Hal-hal yang dianggap penting dalam hidup berkelompok oleh suatu bangsa, sekalipun oleh bangsa lain tidak dianggap demikian, misalnya: soal pekerjaan yang layak di dalam UUD 1945, soal pendidikan nasional, dan sebagainya.
c. Hal-hal yang dicita-citakan, sekalipun hal itu seolah-olah sulit untuk dicapai karena idealistiknya (Ideal begriff der Berfassung). Aspek ini berperan sebagai daya pemer-satu, menstabilkan arah, gerak kenegaraan, dan pemberi dinamika gerak kenegaraan.
Di samping itu, aspek-aspek ketatanegaraan lainnya seperti perubahan konstitusi, pelestarian dan sebagainya, apabila dituangkan ke dalam naskah tertulis disebut Hukum Dasar.
Bangsa Indonesia di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD 1945, menuangkan susunan kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar, berarti bangsa Indonesia menuangkan konstitusinya ke dalam suatu hukum dasar tertulis, di samping itu, ditegaskan bahwa di samping hukum dasar tertulis ada hukum dasar tidak tertulis yaitu aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek penye-lenggaraan negara sekalipun tidak tertulis.
Kenyataan ini menunjukkan bahwa di dalam tata hukum kita, diutamakan hukum ter-tulis, sekalipun demikian baik hukum tertulis maupun hukum tidak tertulis dikuasai oleh pokok-pokok pikiran yang terkandung di dalam Pembukaan, yaitu Pancasila. Hal ini sering kita ungkapkan dengan: Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum yang ada di Indonesia.
Salah satu masalah yang penting dan aktual sepanjang masa ialah perubahan Undang-Undang Dasar. Secara teoretis, suatu bangsa yang memilih hukum dasar tertulis, tidak “ingin” kalau Undang-Undang Dasar-nya mudah berubah/diubah dan hal ini dituangkan ke dalam dua cara, yaitu dengan lembaga khusus atau dengan prosedur khusus.
Undang-Undang Dasar 1945 menggunakan cara kedua, yaitu prosedur khusus, yaitu pola 2/3 sebagaimana dirumuskan dalam pasal 37, yang sekalipun judulnya perubahan, namun sesuai prinsip bahwa yang tertulis “enggah” untuk diubah demi kepastian dan pem-buktian (bewijsbaarheid en zekerhied), maka harus diartikan pengembangan dan bukan perubahan yang sifatnya “negatif”. Secara teoretis sebenarnya dapat pula dijelaskan bahwa dengan adanya hukum dasar tertulis, maka pengembangan (perubahan) terjadi sekalipun tidak secara nyata dalam rumusan pasal.
Perubahan “yang sengaja” dalam rumusan pasal disebut “Verfassungderung” se-dangkan perubahan yang “tidak disengaja” dibiarkan terjadi di dalam praktek disebut “Verfassungswandlung”. Perubahan semacam ini terjadi melampaui hukum dasar tidak tertulis.
Sebagai contoh bahwa hal ini telah terjadi, misalnya, ialah bahwa kita tidak mengatur masalah berserikat (UUD 1945) melainkan berorganisasi (Undang-Undang Parpol – Golkar dan Undang-Undang Organisasi Kemasyarakatan/ORMAS) dan hal-hal lainnya.
Apabila kita memperhatikan petunjuk UUD 1945, UUD ditetapkan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Ini berarti wadah produk hukum TAP MPR untuk UUD merupakan khas UUD 1945, karena Konstitusi RIS dituangkan di dalam Keputusan Presi-den, sedangkan UUD Sementara 1950 dituangkan di dalam Undang-Undang, sehingga ada problematik hierarkhi hukum. Dengan adanya ketetapan MPR, yang menyatakan bahwa tidak ingin mengubah Undang-Undang Dasar 1945, maka TAP yang menyatakan hal itu pada hakikatnya telah memberi bentuk TAP kepada UUD 1945.
Dengan pernyataan itu dapat pula ditarik kesimpulan bahwa apabila dapat tidaknya UUD 1945 berubah dipermasalahkan, maka hal ini mungkin karena ada pasal mengenai hal ini sekalipun pelaksanaannya sulit.
Namun apabila yang dipermasalahkan perlu atau tidaknya UUD 1945 berubah, dapat dijawab tidak perlu karena yang berhak mengubahnya yaitu MPR, sudah menyatakan bahwa hal itu tidak perlu. Sebagaimana telah kami kemukakan di atas, maka di dalam praktek, orang lebih menyukai Verfassungwandlung ketimbang “Verfassungderung”.
Apabila kita telusuri di dalam sejarah kenegaraan kita, maka Hukum Dasar Tidak Tertulis yang kita “asuh” sekarang ialah ketentuan tentang pelaksanaan siklus lima tahun penyelenggaraan negara yang kita sebut pula dengan istilah Mekanisme Kepemimpinan Nasional Lima Tahun. Langkah-langkah dalam siklus ini membentuk kalender ketata-negaraan yang dapat berkembang, dari masa ke masa; mengingat ketentuan penjelasan bahwa baik Hukum Dasar Tertulis maupun Hukum Dasar Tidak Tertulis dikuasai oleh Pancasila, maka sekalipun perkembangannya terbuka, namun tetap tidak boleh berten-tangan dengan Pancasila.
Di sini berperan sekali prinsip keterbukaan dalam mengembangkan ideologi Panca-sila dan demokrasi Pancasila, sehingga menjadi supel-lah konstitusi kita.
6.2 Fungsi Kenegaraan
Berbicara tentang fungsi kenegaraan tidak dapat terlepas dari sejarah kenegaraan, karena fungsi-fungsi masa lampau tersebut masih banyak kita warisi hingga sekarang.
Pada zaman pra liberal, baik zaman feodal maupun sebelumnya, yang untuk mudah-nya kita sebut pra Montesquie dengan trias politica-nya, maka fungsi kenegaraan diorien-tasikan pada kepentingan penguasa (etatisme). Rincian fungsi-fungsi kenegaraan pada masa itu ialah: (a) fungsi diplomacie atau antar kekuasaan; (b) fungsi dinancie, apabila diplomatie gagal; (c) fungsi financie atau masalah kas negara; (d) fungsi justicie atau pengadilan dan (e) fungsi policie, yang merupakan fungsi sisa yang tidak termasuk ke dalam empat fungsi yang lain dan dalam perkembangannya menjadi masalah dalam negeri dengan wahlfhrtpolizei dan Sicher heitspolizei-nya (Binnenlands Bestuur dan politie). Sekali-pun rincian semacam itu masih ada dampaknya sekarang, namun filosofi dasarnya harus kita ubah dan sesuaikan dengan Pancasila sebagai ideologi.
Semenjak trias politica Montesquie, maka fungsi yang pertama ialah fungsi perun-dang-undangan atau fungsi legislatif. Fungsi ini di dalam negara demokrasi merupakan fungsi yang utama karena fungsi ini mengkonkritkan aspirasi rakyat ke dalam peraturan perundang-undangan, sehingga dapat ditegakkan.
Secara teoretis fungsi legislatif ini lazimnya berkaitan dengan segala masalah produk hukum, namun di dalam beberapa negara termasuk Indonesia, dalam hal pembentukan Hukum Dasar (grundgesetzen) merupakan fungsi tersendiri.
Fungsi membuat Hukum Dasar di Indonesia diterjemahkan sebagai kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam bentuk ketetapan Majelis, dan dapat berisikan UUD atau GBHN. Dengan demikian fungsi legislatif menjadi terbatas pada peraturan per-undang-undangan (yang penegakannya bersanksi pada Hukum Dasar. Sanksinya ialah pernyataan inkonstitusional).
Namun karena di dalam perkembangan, materi muatan perundang-undangan dianggap sangat penting, terutama yang menyangkut Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), maka pengawasan pelaksanaannya menjadi kewenangan lembaga legislatif pula. Dengan demikian menjadi kelainan bahwa kewenangan legislatif menjadi lebih luas dari sekadar kegiatan legislatif atau pembentukan peraturan perundang-undangan. Kewe-nangan utamanya berkembang menjadi tiga, yaitu: (a) menentukan perundang-undangan; (b) menetapkan ke-APBN-an dan (c) mengawasi jalannya pemerintahan atau penerapan/ pelaksanaan hukum. Perkembangan teoretis ini pun diikuti oleh UUD 1945.
Fungsi eksekutif dipimpin oleh Kepala Negara atau Presiden, sedangkan mengenai hal ini di dalam UUD 1945, ada sejumlah petunjuk yang menegaskan fungsi pemerintah ini (35 petunjuk lihat tulisan tentang pemerintahan sistem konstitusi).
Di dalam penyelenggaraan fungsi diharapkan dapat dikembangkan asas kewajaran dalam penyelenggaraan pemerintah. Pengembangan adanya peradilan administrasi akan memperlancar tumbuhnya asas itu, ketimbang melihatnya sebagai peradilan tempat “mem-bantai” pejabat administrasi, di mana yang sebenarnya tokh tidak akan terjadi. Fungsi keha-kiman dijalankan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman.
Petunjuk ini diartikan bahwa lembaga kehakiman tertinggi hanya SATU, yaitu Mahka-mah Agung dibantu oleh Badan Kehakiman lainnya, harus diartikan sebagai dibantu dalam hal tingkat keadilan pertama dan banding, sebelum sampai pada tingkat tertinggi.
Namun dalam kenyataannya, kita mengenal pelbagai badan kehakiman, sekalipun di tingkat tertinggi hanya ada satu, hal ini kita warisi dari zaman kolonial dengan pelbagai pengadilan sesuai status hukum kawula negara pada waktu itu.
Sebenarnya peradilan atau hal ikhwal keadilan dapat beragam dan tidak perlu terbatas pada empat lingkungan sebagaimana ditentukan di dalam Undang-Undang Pokok Kekua-saan Kehakiman, namun lembaganya seyogianya hanya satu jalurnya, bertingkat sampai ke sebuah Mahkamah Agung.
Petunjuk selanjutnya ialah agar kekuasaan kehakiman merupakan suatu kekuasaan yang merdeka, dalam arti: bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Sepanjang sejarah kenegaraan terbukti bahwa prinsip ini harus terus-menerus ditegakkan agar diperoleh keadilan yang merata.
Fungsi selanjutnya yang dikenal di dalam UUD 1945, ialah fungsi kepenasehatan. Fungsi ini sebenarnya merupakan fungsi yang tertua di dalam sejarah bernegara, namun sering kali secara formal kurang mendapatkan tempat.
Di dalam Lembaga Tinggi Negara kita, fungsi kepenasehatan diemban oleh Dewan Pertimbangan Agung bagi Presiden dan Badan Pemeriksa Keuangan bagi Dewan Per-wakilan Rakyat. Sejarah Dewan Pertimbangan Agung dan Lembaga sejenis di Indonesia menunjukkan betapa dapat berperannya secara dominan Lembaga Kepenasehatan tersebut dan bukan sekedar lembaga kehormatan.
Kita mengenal suatu masa di mana Dewan Pertimbangan Agung disusun secara politis dominan sekali sehingga mengatasi Dewan Perwakilan Rakyat, walaupun hal itu tidaklah tepat. Di dalam sejarah kenegaraan di Eropa, kita juga mengenal staf pribadi ataupun penasehat yang dominan. Oleh karena itu, seyogianya lembaga kepenasehatan sebagai lembaga tinggi yang konstitusional diatur sehingga memiliki fungsi konstitusional yang berarti pula.
Seyogianya Dewan Pertimbangan Agung (pada masa Orde Baru) mengkoordinir semua lembaga non-departemen di bawah Presiden yang tidak memiliki kewenangan memutus sendiri, jadi keputusan berada di tangan Presiden.
Mengenai Badan Pemeriksa Keuangan seyogianya dikembangkan sebagai lembaga penasehat Dewan Perwakilan Rakyat, sehingga lembaga ini mampu secara profesional menangani masalah APBN
Fungsi kenegaraan selanjutnya ialah fungsi bela negara. Dengan demikian hal ini berarti bahwa “masalah bela Negara” di dalam pengaturan selanjutnya harus tetap menjadi hak dan kewajiban warga negara dan tidak dapat.diserahkan kepada yang bukan warga negara baik dalam bentuk legiun asing maupun berdasarkan suatu perjaniian internasional.
Masalah bela negara ini secara ketatanegaraan menumbuhkan suatu ketahanan nasional dari ancaman luar maupun dalam negeri dan menumbuhkan kekuatan HANKAM-NAS. Pertahanan Rakyat Semesta merupakan salah satu prinsip yang kita budayakan. Bahwa hal ini berbeda dengan fungsi defencie sesuai pola etatisme dan berbeda dengan militerisme Amerika Latin memerlukan studi perbandingan yang akan dapat memperjelas perbedaan tersebut.
Dengan demikian masalah fungsi kenegaraan secara tata hukum ialah masalah hak dan kewajiban aparatur negara sebagai suatu tata jabatan.
6.3 Hak dan kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk
Di dalam pola pikir liberal individualistik, yang masih banyak mempengaruhi pola pikir kita ialah masalah hak asasi. Sebenarnya masalah hak asasi atau hak kemanusiaan adalah sesuatu yang universal; yang khas liberal individualistik ialah bahwa hak asasi tersebut lebih tinggi “kedudukannya” ketimbang kepentingan masyarakat, karena masyarakat dibentuk oleh individu-individu yang bebas, sehingga tidak dapat mengatasi hak perseorangan yang disebut hak asasi tersebut.
Bagaimanakah bangsa Indonesia sebagaimana dirumuskan di dalam UUD 1945, menjawab permasalahan ini? Untuk itu kita perlu memahami arti hukum, fungsi hukum dan hak-kewajiban konstitusional warga negara dan penduduk.
Undang Undang Dasar 1945, di dalam Penjelasannya menegaskan, bahwa Undang Undang Dasar memuat instruksi bagi penyelenggara negara untuk menyelenggarakan kese-jahteraan sosial dan kehidupan negara. Dengan kata lain, hukum dasar berisi instruksi tentang ketertiban dan kemakmuran. Apabila kata “hukum-dasar” kita ganti dengan genus-begrib hukum, maka dapat kita definisikan bahwa menurut bangsa Indonesia, hukum berarti suatu alat atau sarana bagi ketertiban dan kesejahteraan.
Dalam bahasa nenek moyang, alat “tata tenterem karta raharja” atau teori modern tentang hukum, yaitu bahwa hukum mengukuhkan apa yang dianggap baik di dalam masyarakat (ketertiban) dan hukum dipakai untuk merekayasa agar ada kesejahteraan di dalam masyarakat (law as a tool of social engineering, Pund). Dengan demikian adalah suatu anggapan yang sempit apabila kita memandang hukum hanya sekadar untuk keamanan dan ketertiban masyarakat semata-mata (KAMTIBMAS — rust en orde) atau sekedar untuk stabilitas politik. Dengan hukum, kita harus ineraih kesejahteraan sehingga keadilannya disebut keadilan sosial.
Dengan demikian hal yang kedua ialah perlunya kita kemudian memahami apa fungsi hukum menurut bangsa Indonesia. Sebagaimanana lazim dalam pola pikir individualistic, hukum kita lambangkan sebagai Dewi Yustitia yang ditutup matanya memegang pedang dan timbangan. Maknanya kira-kira ialah bahwa fungsi hukum ialah memberikan keadilan tanpa pandang bulu. Namun dengan “ditutup mata” tersebut di lingkungan cara pandang individualistik, kita mengenal pula ungkapan “keadilan yang tertinggi adalah ketidakadilan yang paling besar”, karena tidak melihat kenyataan dalam penegakan hukum tersebut.
Oleh karena itu di dalam UUD 1945, ditegaskan fungsi hukum sebagai berikut (penje-lasan pasal 28 dst): “Pasal-pasal baik yang hanya mengenai warga negara maupun yang mengenai seluruh penduduk memuat hasrat bangsa Indonesia untuk membangun negara yang bersifat demokratis dan yang hendak menyelenggarakan keadilan sosial dan peri-kemanusiaan”.
Apabila kata pasal-pasal itu kita ganti dengan hukum, sebagai pengertian pokok (genus – begrip) maka menurut bangsa Indonesia fungsi hukum ialah: (a) menegakkan negara yang bersifat demokratis; (b) menegakkan kehidupan yang berkeadilan sosial; dan (c) menegak-kan kehidupan yang berperikemanusiaan.
Ketiga unsur ini merupakan unsur-unsur hukum yang berfungsi pengayoman.
Dari penjelasan pasal 28 tersebut nampak pula bahwa UUD 1945 mengambil konstruksi dalam hal hak kemanusiaan ini pembedaan dalam hak dan kewajiban warga negara dan kedudukan penduduk. Dengan demikian hak dan kewajiban konstitusional warga negara atau hak asasi menurut UUD 1945, ialah:
a. kesamaan kedudukan dalam hukum dan kewajiban menaati hukum;
b. kesamaan hak dalam pemerintahan dan kewajiban menjunjung tinggi pemerintahan yang sah;
c. hak atas pekerjaan yang layak dari segi kemanusiaan;
d. hak akan kehidupan yang layak dari segi kemanusiaan;
e. hak atas bela negara serta kewajibannya;
f. hak atas pendidikan nasional dan kewajibannya.
Mengingat bahwa warga negara adalah juga penduduk, maka bagi warga negara diakui pula hak dan kewajiban yang bertaku bagi penduduk yaitu:
a. kebebasan berserikat, berkumpul dan menyatakan pendapat; yang di dalam pola pikir individualistik-liberal disebut sebagai kebebasan berpolitik;
b. kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan beribadah sesuai dengan agamanya dan kepercayaannya itu;
c. fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara.
Demikianlah UUD 1945 memperinci hak dan kewajiban konstitusional warga. negara dan penduduk, yang akan menjadi landasan bagi seperangkat tata hukum mengenai hak dan kewajiban kemanusiaan menurut bangsa Indonesia, pemahamannya menuntut pem-binaan rasa hukum dan kesadaran hukum.
6.4 Konsep Negara Hukum Indonesia
Di dalam teori kenegaraan, konsep mengenai Negara Hukum telah ada semenjak Plato dengan nama Nomoi (The Laws). Konsep ini dikenal kembali pada permulaan liberal, dipelopori oleh Immanuel Kant, di mana tugas utama negara hukum liberal tersebut ialah keamanan dan ketertiban masyarakat (Kamtibmas = rust en orde). Oleh karena itu, negara semacam ini sering kali disebut pula sebagai negara jaga malam (Nachtwachterstaat-nachtwaker staat).
Di dalam perkembangannya kemudian konsep negara hukum ini dikaitkan dengan penyelenggaraan kepentingan umum yang ditentukan sebagai persetujuan antara peme-rintah dan rakyat melampaui wakilnya. Persetujuan ini disebut Undang-Undang, oleh karena itu konsep negara hukum semacam ini disebut pula Negara Undang-Undang atau wetten-staat, di mana pemerintahannya berdasarkan atas Undang-Undang (wetmatigheid van bestuur). Konsep Negara Hukum seperti ini dianggap sebagai perkembangan yang lebih baik dari Negara Hukum Liberal (tahap pertama) dan disebut Negara Hukum Formal (Formale Rechtstaat).
Selanjutnya Negara Hukum Formal berkembang menjadi Negara Hukum Materiil, karena orang tidak mendasarkan pada undang-undang semata-mata melainkan berdasar-kan hukum (rechtmatigbestuur).
Perkembangan selanjutnya ialah penambahan asas manfaat (doelmatig bestuur) se-hingga konsepsinya berubah dengan sebutan Negara Kemakmuran (Wohlfahrstaat, Welvaart staat, Social service state a Sociale verzorgingsstaat).
Di Indonesia berkembang pula pemikiran bertahap tersebut untuk menerjemahkan pengertian Negara berdasar atas hukum sebagaimana dirumuskan di dalam Undang Undang Dasar 1945.
Mula-mula orang mengartikan Negara Hukum Indonesia hanya berfungsi keamanan dan ketertiban masyarakat (rust en orde); jadi, sesuai dengan Negara Jaga Malam, sekali-pun rumusan Kamtibmas dikembangkan menjadi stabilitas nasional atau stabilitas politik.
Kemudian orang mengadakan paralelisasi pula dengan Negara Hukum Formal. Negara Hukum Materiil maupun Negara Kemakmuran, yang menurut pendapat kami tidaklah tepat karena kesemuannya itu dilandasi falsafah liberal yang individualistik dan bukan integralistik seperti cara pandang ideologi kita.
Julius Stahl menunjukkan sifat liberal dari konsep Rechtsstaat, apa pun tahapnya dengan mengeksposekan unsur-unsurnya secara formal yaitu:
a. berdasarkan perlindungan hak asasi (liberalistik);
b. agar diperoleh perlindungan hak asasi dengan baik harus didasarkan pada trias politica;I
c. pemerintahannya berdasarkan Undang-Undang (wetmatig bestuur) kemudian berdasar-kan hukum (rechtnwtig bestuur); kemudian ditambah asas manfaat (doelmatig bestuur).
d. apabila di dalam melaksanakan pemerintahan masih dilanggar hak asasi, maka diadili dengan pengadilan administrasi.
Dari unsur pertama nampak jelas bahwa konsep Rechtsstaat yang telah diuraikan mencirikan liberalisme. Oleh karena itu, perlu dicari konsep Negara Hukum Indonesia. Mirip dengan konsep Rechtsstaat di Eropa Barat, ialah konsep Rule of Law yang terkenal di lingkungan Anglo Saxon.
Dicey memperinci unsur-unsur konsep Rule of Law sebagai berikut: (a). supremacy of law; (b). equality before the law; (c). the constitution based on individual rights.
Juga unsur ketiga menunjukkan ciri liberalistik, sehingga tidak sesuai dengan cara pandang integralistik Indonesia.
Dengan membandingkan konsep-konsep tersebut dengan petunjuk Undang-Undang Dasar 1945, maka konsep Negara Hukum Indonesia adalah sebagai berikut:
Secara materiil, arti Negara Hukum Indonesia dapat kita jelaskan berdasarkan arti Negara dan arti Hukum menurut bangsa Indonesia.
Negara: adalah keadaan berkelompoknya bangsa Indonesia, yang atas berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa, didorongkan oleh keinginan luhur bangsa Indonesia untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas.
Hukum: adalah alat ketertiban dan kesejahteraan sosial.
Maka, Negara Hukum Indonesia dalam arti materiil ialah: suatu organisasi bangsa Indonesia yang atas rahmat Allah Yang Maha Kuasa dan didorongkan oleh keinginan luhur bangsa untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas berdasarkan suatu keter-tiban menuju suatu kesejahteraan sosial.
Dengan mengadakan pembandingan dengan unsur-unsur negara hukum liberal dan konsep rule of law, maka unsur-unsur Negara Hukum Indonesia secara formal ialah:
a. Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum;
b. Kekuasaan tertinggi dilaksanakan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat di mana badan legislatif adalah Mandataris MPR bersama-sama dengan bagian dari MPR yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat.
c. Pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi;
d. Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang merdeka dalam arti bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah;
e. Ada kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan bagi para warga negara dan kewajiban untuk menjunjung hukum dan pemerintahan tanpa kecuali.
f. Hukumnya berfungsi pengayoman dalam arti menegakkan kehidupan yang demokratis, kehidupan yang berkeadilan sosial.
Operasionalisasi akan sejalan dengan siklus kehidupan hukum yaitu perencanaan, pembentukan, penerapan, pelayanan, penegakan, dan pengembangan hukum.
7. TATA NILAI
Sebagaimana telah diuraikan di atas maka suatu konstitusi memuat pula hal-hal yang ideal atau yang dicita-citakan. Dengan demikian kehidupan ketatanegaraan menuju atau mengejar cita-cita atau sesuatu yang dinilai tinggi dan bermanfaat bagi kemanusiaan. Apa yang dinilai tinggi ini akan membentuk suatu tata nilai yang terinci dan terkait pada tatanan-tatanan kehidupan yang “membentuk” kehidupan kenegaraan.
Di dalam menjelaskan perihal tujuan bernegara juga telah diuraikan bahwa masyarakat adil dan makmur yang menjadi tujuan bernegara perlu lebih dikonkritkan agar dapat dicapai dengan nyata. Secara ideal, tatanan kehidupan diberi petunjuk idealismenya sesuai dengan ideologi Pancasila, dengan demikian kita akan berhadapan dengan nilai-nilai dasar.
Nilai-nilai dasar ini yang akan dijabarkan ke dalam nilai-nilai instrumental di dalam Garis-garis Besar Haluan Negara.
Undang Undang Dasar 1945 menggunakan dua cara di dalam menentukan petunjuk-petunjuk tentang nilai-nilai dasar tersebut: (a) yang pertama ialah dengan jelas diberikan petunjuk tentang suatu tatanan dasar; (b) nilai suatu tatanan dasar diserahkan pada undang-undang untuk merumuskannya, artinya dengan persetujuan (wakil) rakyat pula.
Beberapa tatanan dasar dengan petunjuk-petunjuknya adalah sebagai berikut:
a. Tatanan bermasyarakat, nilai-nilai dasarnya ialah tak boleh ada eksploitasi sesama manusia (penjajahan), berperikemanusiaan dan berkeadilan sosial (Alinea I Pembu-kaan).
b. Tatanan bernegara, dengan nilai dasar merdeka, berdaulat, bersatu, adil dan makmur (Alinea II Pembukaan)
c. Tatanan kerja sama antar negara atau tatanan luar negeri dengan nilai tertib dunia, kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial (Alinea IV Pembukaan).
d. Tatanan pemerintahan daerah dengan nilai permusyawaratan dan mengakui asal usul keistimewaan daerah (pasal 18)
e. Tatanan keuangan negara ditentukan dengan undang-undang ( pasal 23);
f. Tatanan hidup beragama dengan nilai dasar dijamin oleh negara kebebasannya serta beribadahnya sesuai dengan agamanya dan kepercayaannya itu (pasal 29);
g. Tatanan bela negara, hak dan kewajiban merupakan nilai dasamya (pasal 30).
h. Tatanan pendidikan diatur dengan undang-undang (pasal 31);
i. Tatanan berserikat, berkumpul dan menyatakan pendapat.
j. Tatanan hukum dan keikutsertaan dalam pemerintahan dengan nilai-nilai dasar kesamaan bagi setiap warga negara dan kewajiban menjunjungnya tanpa kecuali (pasal 27 ayat 1)
k. Tatanan pekerjaan dan penghidupan, dengan nilai dasar harus layak dari segi kemanusiaan.
l. Tatanan budaya dengan nilai dasar berdasarkan budaya daerah, menuju kemajuan adab, budaya dan persatuan dan tidak menolak budaya asing yang dapat memper-kembangkan atau memperkaya kebudayaan bangsa sendiri, serta mempertinggi derajat kemanusiaan bangsa.
m. Tatanan kesejahteraan sosial dengan nilai dasar kemakmuran masyarakat yang diutamakan dan bukan kemakmuran orang seorang.
Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan;
Cabang produksi yang penting bagi negara dikuasai oleh Negara, produksi dikerja-kan oleh semua dan untuk semua di bawah pimpinan atau penilikan anggota masyarakat;
Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat;
Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak boleh ada di tangan orang seorang (pasal 33).
n. Tatanan gelar dan tanda kehormatan diatur dengan undang-undang (pasal 15).
Demikianlah beberapa tatanan kehidupan disertai petunjuk-petunjuknya yang ideal yang perlu dijabarkan lebih lanjut baik nilai dasarnya maupun nilai operasionalnya sesuai sifat nilai masing-masing, etis, estetis, religious, rasional, nilai manfaat (nuts warden) dan sebagainya.
Penjabaran nilai ini menjadi suatu keharusan agar diperoleh suatu gambaran yang lebih konkrit dari setiap tatanan sehingga memudahkan perumusan haluan negara. ataupun pembangunan di setiap bidangnya.
Misalnya penjabaran pasal 33, penjabaran kebebasan pers, penjabaran kebudayaan bangsa dan sebagainya.
Petunjuk-petunjuk ketatanegaraan sebagaimana dirumuskan di dalam Undang-Undang Dasar dapat kita katakan merupakan terjemahan sesuai ideologi bangsa yang tiada lain ialah Pancasila dan sifatnya sedikit banyak masih filosofis ketatanegaraan.
4.
5. Kedaulatan Negara
5.1 Arti Kedaulatan
Istilah kedaulatan menunjuk kepada fungsi negara sebagai lembaga yang secara definitif memastikan aturan-aturan kelakuan bagi masyarakat yang ada di dalam wilayahnya. KBBI mendefinisikan ‘kedaulatan’ sebagai kekuasaan tertinggi atas pemerintahan negara, daerah, dsb. Kedaulatan ini adalah ciri utama negara. Kedaulatan adalah hak kekuasaan mutlak, tertinggi, tak terbatas, tak tergantung, dan tanpa kecuali. Bila negara memiliki kekuasaan tertinggi atau berdaulat, itu berarti tidak ada pihak, baik di dalam maupun di luar negeri, yang harus dimintai izinnya oleh negara dalam menetapkan atau melakukan sesuatu. Namun kenyataan menunjukkan bahwa tidak ada negara yang seratus persen berdaulat. Ada juga negara-negara yang mengakui suatu hak “perlindungan” (disebut: souzerainite) dari negara lain. Keanggotaan dalam organisasi-organisasi internasional, seperti: NATO, ASEAN, dll. juga secara tidak langsung dapat mengurangi kedaulatan suatu negara. Kendatipun begitu, kedaulatan tetap merupakan ciri hakiki negara modern.
Dalam ilmu negara dibedakan dua arah kedaulatan negara: kedaulatan ke dalam dan kedaulatan ke luar. “Kedaulatan ke dalam” berarti bahwa negara berkuasa menentukan masalah apa saja sebagai wewenangnya, dan bahwa dalam hal ini negara tidak tergantung dari pihak lain yang mempunyai wewenang lebih tinggi. ‘Kedaulatan ke dalam’ dibedakan atas dua segi: (1) kedaulatan wewenang (disebut: “sovereignty of competence”), dan (2) kesatuan kekuasaan negara.
(1) Wewenang adalah kesanggupan dan hak untuk melakukan sesuatu. Negara tidak hanya mempunyai segudang wewenang, melainkan juga mempunyai wewenang untuk memperluas atau mempersempit wewenang-wewenang itu. Negara berwenang untuk menentukan apakah pihak-pihak swasta berwenang membuka sekolah sendiri atau tidak, dan apa wewenang pemerintah-pemerintah daerah. “Jadi, negara juga berwenang untuk menentukan jangkauan wewenang-wewenangnya.” Kewenangan menentukan jangkauan wewenang inilah yang disebut kedaulatan wewenang atau wewenang wewenang (compe-tence of competence). Inilah kedaulatan khas negara. Suatu negara disebut kuat apabila ia memiliki kekuatan untuk melaksanakan wewenang itu dalam realitas kehidupan politik.
(2) Kesatuan kekuasaan negara artinya dalam wilayah suatu negara tidak ada lem-baga lain yang juga memiliki kedaulatan wewenang. Jadi, dalam wilayah satu negara hanya dapat ada satu pusat pemerintahan. Semua wewenang lain dalam wilayah kekuasaan itu tunduk terhadap wewenang negara itu.
“Kedaulatan ke luar” berarti “tidak ada pihak dari luar negara yang berhak mengatur sesuatu dalam wilayah negara itu. Kedaulatan ke luar dapat diungkapkan dalam dua patokan, yaitu dalam patokan kekebalan dan dalam patokan kesamaan kesanggupan semua negara untuk menciptakan hukumnya sendiri dan untuk bertindak. Patokan kedua mengatakan bahwa semua negara memiliki hak yang sama untuk menetapkan undang-undang dalam wilayah mereka, dan untuk bertindak atas nama negaranya sendiri berhadapan dengan negara-negara lain, entah kecil atau besar, lemah atau kuat. Patokan kekebalan (principle of impermeability) mengatakan bahwa wilayah sebuah negara tidak boleh dimasuki dalam bentuk apa pun oleh negara lain. Jadi, negara lain tidak boleh meng-ambil tindakan hukum atau kekuasaan dalam wilayah kekuasaan negara lain. Tanpa izin Pemerintah Indonesia, misalnya, suatu patroli Malaysia tidak boleh mengejar seorang penjahat Malaysia yang menyeberang dari Sarawak ke Kalimantan Barat melampaui batas antara dua negara itu.
5.2 Kedaulatan dan Wewenang Moral
Akan tetapi kedaulatan negara, terutama kedaulatan wewenang, menimbulkan suatu perta-nyaan: apakah dengan kedaulatan wewenang, negara memiliki hak untuk mencampuri segala urusan masyarakat, untuk menentukan segala-galanya, misalnya, untuk menetapkan bahwa sembahyang Jumat orang Islam dan ibadat Minggu orang Kristen harus diadakan sesudah jam 18.00?; atau melarang pembentukan “kelompok-kelompok arisan dan koperasi simpan-pinjam” Swasta?
Untuk menjawab pertanyaan ini, kita harus membedakan antara tingkat bahasan faktual-deskriptif dan tingkat bahasan normatif-moral. Bahwa negara memiliki kedaulat-an adalah pernyataan deskriptif. Kesatuan aturan kelakuan dan aturan bertindak suatu masyarakat dengan sendirinya mengandaikan adanya lembaga dengan wewenang tertinggi; jadi, wewenang yang dapat mengalahkan semua wewenang lain. Tetapi bahwa negara mempunyai wewenang itu, belum mengimplikasikan apa-apa tentang luasnya jangkauan penggunaan wewenang itu, yang masih dapat dibenarkan. Pertanyaan, penggunaan wewenang negara yang mana yang dapat dibenarkan, bersifat normatif-moral. Bahwa negara dapat menentukan segala-galanya, tidak mengimplikasikan bahwa negara boleh menentukan segala-galanya. Negara dapat saja mencampuri urusan intern suatu agama, misalnya dengan membuat undang-undang tentang pendidikan para pemuka ibadat. Tidak ada pihak yang dapat menghindari niat negara itu. Inilah yang dimaksud dengan kedaulatan wewenang negara. Tetapi campur tangan itu, tetap melang-gar hak asasi kebebasan (ber)agama dan dengan demikian secara etis tidak legitim.
Kelihatanlah, bahwa fakta kedaulatan negara niscaya menimbulkan pertanyaan tentang legitimasi etis (dan sosial) penggunaan kedaulatan itu. Sebagaimana tidak semua hal yang dapat dilakukan dengan sendirinya boleh dilakukan, begitu pula fakta kedaulatan negara tidak memberi wewenang moral kepada negara untuk mempergunakannya secara sewenang-wenang. Secara moral, negara tidak berhak untuk membenarkan segala macam tindakan dengan fakta kedaulatannya. Tindakan negara harus dipertanggungjawabkan secara moral.
Dalam bab-bab berikut pandangan-pandangan pokok tentang hal legitimasi peng-gunaan kekuasaan akan dibicarakan. Di sini kiranya cukup untuk memperhatikan bahwa prinsip kedaulatan negara diimbangi oleh prinsip, yang juga faktual-fungsional, bahwa negara secara hakiki berfungsi untuk melengkapkan apa yang kurang dalam kemampuan masyarakat untuk memecahkan masalah-masalah yang dihadapi. Jadi, fungsi negara adalah subsidier. Negara bukanlah tujuan pada dirinya sendiri. Maka masuk akal kalau negara mau melakukan segala-galanya. Pandangan bahwa negara harus langsung menentukan segala seluk-beluk kehidupan masyarakat disebut totalitarisme. Totalitarisme menyangkal fungsi subsidier negara, ia membawahkan segala apa terhadap kemaha-kuasaannya dan dengan demikian menyangkal martabat masing-masing orang sebagai manusia bebas. Ada dua alasan prinsipiil mengapa totalitarisme tidak dapat diterima. Pertama, hakikat negara sebagai sarana pelengkap (subsidier), dan bukan sarana peng-ganti usaha masyarakat. Kedua, hak moral, terutama hak-hak asasi, masyarakat dengan anggota-anggotanya untuk mengurus dirinya sendiri (misalnya hak orangtua untuk menen-tukan pola keagamaan anak-anak mereka yang belum dewasa). Jadi, kedaulatan negara tidak melenyapkan keharusan baginya untut melegitimasikan tindakan-tindakannya.
6. Anarkisrne
6.1 Pengertian
KBBI mendefinisikan ‘anarkisme’ (anarchism) sebagai ajaran atau paham yang menentang semua kekuatan negara; atau, teori politik yang tidak menyukai (dan karena itu menolak atau menentang) adanya pemerintahan dan undang-undang. Anarki adalah hal tidak adanya dan/atau tidak berfungsinya pemerintahan, undang-undang, peraturan, atau ketertiban sehingga menimbulkan kekacauan di dalam negara. Di dalamnya setiap orang, masyarakat atau pejabat publik bertindak semaunya sendiri, seolah-olah tidak ada suatu kekuasaan politik yang berwenang mengatur dan mengawasi perilaku hidup para warga. Anarkis adalah penganjur atau penganut paham anarkisme, atau orang yang melakukan tindakan anarki. Anarkistis artinya bersifat anarki.
Anarkisme memang menolak negara secara radikal dengan menuntut penghapusan negara. Berbeda dengan teori-teori kritik negara lain, anarkisme tidak hanya menentang penyalahgunaan kekuasaan, melainkan ia menolak penggunaan kekuasaan negara seluruh-nya. Ia menolak distingsi antara kekuasaan yang sah dan yang tidak sah. Segala bentuk kekuasaan tidak diterimanya.
6.2 Implikasi Anarkisme
Penolakan menyeluruh terhadap negara beserta kekuasaannya membawa konsekuensi yang aneh, yaitu bahwa (a) negara tidak lagi dapat dikritik; (b) apa saja yang dilakukan negara adalah tidak sah. Ini berarti mengkritik tindakan-tindakan tertentu dari negara tidak masuk akal lagi. Dengan demikian, seorang anarkis tidak dapat mengajukan kritik terhadap kebijakan-kebijakan negara. Mengapa? Karena, apa saja yang dilakukan negara dianggap dengan sendirinya buruk dan tidak sah, tindakan-tindakan negara yang sungguh-sungguh buruk tidak dibedakan dari tindakan negara lain-lainnya, maka tidak dapat dikritik. Hal itu juga berarti bahwa seorang anarkis tidak dapat “bertindak secara politis”, artinya, “terjun ke dalam arena perjuangan politik untuk menentang kebijaksanaan-kebijaksanaan penguasa yang tidak tepat dan memperjuangkan alternatif-alternatif lain yang dinilai lebih tepat.” Semua peserta dalam perjuangan politik, entah mereka moderat atau radikal, bersepakat dalam pengakuan terhadap hak negara untuk menata masyarakat. Yang dipertentangkan adalah penataan yang mana, yang mau dilaksanakan.
Pihak yang menolak hak negara itu tidak termasuk di antara para peserta perjuangan politik lagi. Ia menjadi “outsider” total. Seorang anarkis dapat menentang negara secara total, misalnya dengan senjata teror yang membabi buta, tetapi ia tidak dapat mengubah sesuatu dalam pola kebijaksanaan politik, justru karena ia menolak semua kebijaksanaan politik. Suatu kritik spesifik tidak terbuka baginya. Dan selama negara masih cukup kuat untuk mempertahankan diri, ia tidak dapat menyumbangkan apa-apa ke arah perbaikan kehidupan masyarakat.
Itulah sebabnya mengapa dalam spektrum perjuangan politik, anarkisme, baik yang teoretis maupun yang praktis, termasuk yang teroristik, dalam praktek harus ditempatkan ke sudut konservatif dan bukan ke sudut progresif. Karena, mereka hanya mengenal alternatif antara penolakan negara sama sekali dan tidak berbuat apa-apa, maka, mengingat negara tetap bertahan, mereka termasuk pihak yang tidak mengubah apa-apa, dan itulah yang disebut konservatif. Dalam kenyataan politik, kegiatan-kegiatan teroristik memang sering mengakibatkan suatu pergeseran ke kanan dan suatu pengetatan kontrol negara. Dengan demikian, kita berhadapan dengan paradoks, bahwa pihak yang menentang negara dengan paling radikal dan fanatik, justru memperkuat struktur kekuasaan dan mendukung mereka yang menentang segala usaha perbaikan. Extrema se tangunt, pihak-pihak ekstrem saling berdekatan.
6.3 Dasar Anarkisme
Anarkisme lebih berdasarkan suatu kepercayaan daripada suatu analisa, dan oleh karena itu tidak dapat dianalisis secara filosofis. Kaum anarkis percaya, bahwa manusia sebenarnya dapat hidup tanpa memerlukan ancaman paksaan dan kekerasan. Jadi, bahwa manusia sebenarnya dapat hidup bersama semata-mata berdasarkan kesadarannya sendiri.
Yang membedakan pelbagai aliran anarkisme satu dari yang lain adalah dasar keper-cayaan itu. Anarkisme religius percaya, bahwa asal saja manusia beragama, ia tidak akan menyeleweng, dan oleh karena itu tidak diperlukan suatu lembaga pemaksa. Ada yang percaya, bahwa negara merupakan alat dari kekuatan-kekuatan satanik dan kuasa-kuasa kegelapan yang menentang kerajaan cahaya yang bersifat rohani. Begitulah anarkisme dualistik, misalnya dalam Manikeisme yang dipengaruhl oleh aliran Zoroaster di Persia 2500 tahun yang lalu. Dalam lingkungan agama kristiani kadang-kadang muncul gerakan-gerakan Kiliastik (dari kata Yunam khilioi, seribu) yang mengharapkan suatu kerajaan langsung oleh Yesus Kristus selama seribu tahun. Ada yang mengharapkan kerajaan Roh Kudus langsung dalam hati manusia dan atas nama itu menentang negara. Dalam agama Islam beberapa aliran Shia dan Mahdisme menen-tang negara sebagai sesuatu yang secara hakiki sekuler, dan oleh karena itu berlawanan dengan sikap takwa yang sebenar-nya. Harapan-harapan akan kedatangan Ratu Adil di Jawa juga menunjukkan tendensi-tendensi serupa.
Ada yang mengharapkan kehidupan masyarakat yang teratur dan manusiawi dari suatu pembaru-an moral (misalnya Leo Tolstoi, 1828-1910) atau dari kemajuan rasionalitas manusia (Fichte, 1762-1814). Max Stirner (1806-1856) berpendapat bahwa asal saja setiap orang hanya memperhatikan kepentingan egoisnya sendiri, kehidupan bersama akan ber-jalan dengan sendirinya, tanpa perlu ada yang mengatur.
Dalam abad ke-19, beberapa penganut sosialisme dan filsafat radikal mengharapkan bahwa suatu perubahan struktur-struktur sosial-ekonomi, terutama penghapusan hak milik pribadi, akan mencipta-kan keadaan di mana negara tidak diperlukan lagi. Begitu misalnya Proudhon (1809-1865) dan Most (1846-1906). Kaum “anarkis” seperti Bakunin (1814 -1876), Necaew (1847-1882), dan Kropotkin (1842-1921), tiga-tiganya orang Rusia, meng-harapkan suatu masyarakat baru yang manusiawi dari penghancuran masyarakat sekarang. Gerakan buruh sindikalisme condong untuk menggantikan fungsi negara dengan serikat-serikat buruh. Akhirnya perlu disebutkan Marx (1818-1883) yang percaya bahwa negara sebagai alat penindas kelas atas terhadap kelas bawah akan melayu dengan sendirinya, apabila proletariat dalam revolusi sosialis di seluruh dunia menghapus hak milik pribadi dan permisahan antara kelas yang berdasarkan padanya.
6.4 Kritik terhadap Anarkisme
Kritik terhadap anarkisme bertolak dari pengandaian dasar anarkisme sendiri, yaitu bahwa asal saja manusia memiliki sikap mental yang tepat (karena bimbingan Roh Allah; sebagai hasil pendidikan filsafat dan moral; karena halangan-halangan struktural seperti hak milik pribadi dihapus, dsbnya.), ia tidak akan lagi bersifat egois dan agresif, dan memaksa tidak diperlukan lagi. Dengan titik tolak itu, muncul dua pertanyaan mendasar:
Pertama, kalau tidak ada sistem peraturan yang mengikat, dengan negara yang men-jaminkannya, bagaimana tabrakan-tabrakan mau dicegah yang berdasarkan situasi-situasi objektif? Argumentasi anarkisme paling-paling berlaku bagi konflik-konflik yang berdasarkan sikap-sikap subjektif manusia, seperti emosi-emosi agresif atau egoisme. Akan tetapi, kalau dua mobil saling mendekati di jalan yang sama, masing-masing dengan kecepatan 100 kilometer per jam, maka, meskipun masing-masing pengemudi bermaksud baik dan ber-sedia untuk mengalah, tabrakan hanya dapat dielakkan dengan pasti, apabila dipasang aturan yang pasti tentang bagaimana dua mobil harus saling melewati. Hal yang sama berlaku di bidang ekonomi, hiburan, pokoknya di semua bidang yang memiliki struktur-struktur objektif non-personal. Jadi, tabrakan-tabrakan tidak hanya terjadi, karena sikap-sikap mental yang kurang memadai, melainkan, meskipun sikap-sikap mental semua pihak yang bersangkutan telah memadai, berdasarkan fakta, bahwa kita hidup di waktu dan tempat terbatas yang sama. Dengan lain kata, negara tidak hanya diperlukan untuk me-nindas para penjahat, melainkan juga untuk memberikan aturan dan tatanan pada segala macam proses kehidupan bersama yang memerlukannya. Kalaupun semua orang saling mencintai, suatu sistem aturan yang pasti tetap diperlukan.
Kedua, bagaimana mau dipastikan bahwa tidak pernah akan ada satu atau sekelompok orang yang merasa terancam oleh orang lain? Mengapa hal ini ditanyakan? Karena, kenya-taan hidup menunjukkan bahwa dalam hidup bermasyarakat selalu saja ada kemungkinan ancam-mengancam, curiga-mencurigai antara sesama manusia. Dalam suasana itu, semua pihak terpaksa mengambil tindakan untuk menjamin keamanannya masing-masing. Setiap orang lain dipandang sebagai bahaya potensial. Egoisme menjadi tuntutan situasi. Keadaan itulah yang secara gemilang dilukiskan oleh Thomas Hobbes sebagai “perang semua melawan semua”. Dengan tekanannya pada sikap mental yang tepat – sehingga tidak diperlukan lagi suatu tatanan yang dipaksakan – anarkisme barangkali dapat mengeliminasi ancaman-ancaman yang berdasarkan maksud jahat, jadi yang memang dimaksud sebagai ancaman. Tetapi anarkisme tidak dapat mengeliminasikan perasaan terancam yang timbul karena salah paham atau salah komunikasi. Misalnya, yang dimaksud sebagai lelucon, atau kekeliruan yang tidak disengaja (orang main senapan angin) dipahami oleh hadirin lain-lain sebagai ancaman. Atau kelakuan orang yang kurang waras. Untuk mengatasi situasi itu hanya ada satu cara: adanya lembaga yang pasti tidak membiarkan kelakuan-kelakuan yang secara potensial mengancam berlangsung, entah memang dimaksud sebagai ancaman, entah tidak. Jadi, untuk mencegah konflik bagaimanapun juga, juga dalam kelompok umat manusia yang tidak ada kejahatannya, diperlukan lembaga pusat dengan kemampuan memaksa.

=========

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: